De la Démocratie en Amérique, tome premier: et augmentée d'un Avertissement et d'un Examen comparatif; de la Démocratie aux États-Unis et en Suisse

La première conséquence de cette doctrine a été de faire choisir, par les habitants eux-mêmes, tous les administrateurs de la commune et du comté, ou du moins de choisir ces magistrats exclusivement parmi eux.

Les administrateurs étant partout élus, ou du moins irrévocables, il en est résulté que nulle part on n'a pu introduire les règles de la hiérarchie. Il y a donc eu presque autant de fonctionnaires indépendants que de fonctions. Le pouvoir administratif s'est trouvé disséminé en une multitude de mains.

La hiérarchie administrative n'existant nulle part, les administrateurs étant élus et irrévocables jusqu'à la fin du mandat, il s'en est suivi l'obligation d'introduire plus ou moins les tribunaux dans l'administration. De là le système des amendes, au moyen desquelles les corps secondaires et leurs représentants sont contraints d'obéir aux lois. On retrouve ce système d'un bout à l'autre de l'Union.

Du reste, le pouvoir de réprimer les délits administratifs, ou de faire au besoin des actes d'administration, n'a point été accordé dans tous les États aux mêmes juges.

Les Anglo-Américains ont puisé à une source commune l'institution des juges de paix; on la retrouve dans tous les États. Mais ils n'en ont pas toujours tiré le même parti.

Partout les juges de paix concourent à l'administration des communes et des comtés[105], soit en administrant eux-mêmes, soit en réprimant certains délits administratifs; mais, dans la plupart des États, les plus graves de ces délits sont soumis aux tribunaux ordinaires.

Ainsi donc, élections des fonctionnaires administratifs, ou inamovibilité de leurs fonctions, absence de hiérarchie administrative, introduction des moyens judiciaires dans le gouvernement secondaire de la société, tels sont les caractères principaux auxquels on reconnaît l'administration américaine, depuis le Maine jusqu'aux Florides.

Il y a quelques États dans lesquels on commence à apercevoir les traces d'une centralisation administrative. L'État de New-York est le plus avancé dans cette voie.

Dans l'État de New-York, les fonctionnaires du gouvernement central exercent, en certains cas, une sorte de surveillance et de contrôle sur la conduite des corps secondaires[106]. Ils forment, en certains autres, une espèce de tribunal d'appel pour la décision des affaires[107]. Dans l'État de New-York, les peines judiciaires sont moins employées qu'ailleurs comme moyen administratif. Le droit de poursuivre les délits administratifs y est aussi placé en moins de mains[108].

La même tendance se fait légèrement remarquer dans quelques autres États[109]. Mais, en général, on peut dire que le caractère saillant de l'administration publique aux États-Unis est d'être prodigieusement décentralisée.

DE L'ÉTAT.

J'ai parlé des communes et de l'administration, il me reste à parler de l'État et du gouvernement.

Ici je puis me hâter, sans craindre de n'être pas compris; ce que j'ai à dire se trouve tout tracé dans des constitutions écrites que chacun peut aisément se procurer[110]. Ces constitutions reposent elles-mêmes sur une théorie simple et rationnelle.

La plupart des formes qu'elles indiquent ont été adoptées par tous les peuples constitutionnels; elles nous sont ainsi devenues familières.

Je n'ai donc à faire ici qu'un court exposé. Plus tard je tâcherai de juger ce que je vais décrire.

POUVOIR LÉGISLATIF DE L'ÉTAT.

Division du corps législatif en deux chambres. — Sénat. — Chambre des représentants. — Différentes attributions de ces deux corps.

Le pouvoir législatif de l'État est confié à deux assemblées; la première porte en général le nom de sénat.

Le sénat est habituellement un corps législatif; mais quelquefois il devient un corps administratif et judiciaire.

Il prend part à l'administration de plusieurs manières, suivant les différentes constitutions[111]; mais c'est en concourant au choix des fonctionnaires qu'il pénètre ordinairement dans la sphère du pouvoir exécutif.

Il participe au pouvoir judiciaire, en prononçant sur certains délits politiques, et aussi quelquefois en statuant sur certaines causes civiles[112].

Ses membres sont toujours peu nombreux.

L'autre branche de la législature, qu'on appelle d'ordinaire la chambre des représentants, ne participe en rien au pouvoir administratif, et ne prend part au pouvoir judiciaire qu'en accusant les fonctionnaires publics devant le sénat.

Les membres des deux chambres sont soumis presque partout aux mêmes conditions d'éligibilité. Les uns et les autres sont élus de la même manière et par les mêmes citoyens.

La seule différence qui existe entre eux provient de ce que le mandat des sénateurs est en général plus long que celui des représentants. Les seconds restent rarement en fonction plus d'une année; les premiers siègent ordinairement deux ou trois ans.

En accordant aux sénateurs le privilége d'être nommés pour plusieurs années, et en les renouvelant par série, la loi a pris soin de maintenir au sein des législateurs un noyau d'hommes déjà habitués aux affaires, et qui pussent exercer une influence utile sur les nouveaux venus.

Par la division du corps législatif en deux branches, les Américains n'ont donc pas voulu créer une assemblée héréditaire et une autre élective, ils n'ont pas prétendu faire de l'une un corps aristocratique, et de l'autre un représentant de la démocratie; leur but n'a point été non plus de donner dans la première un appui au pouvoir, en laissant à la seconde les intérêts et les passions du peuple.

Diviser la force législative, ralentir ainsi le mouvement des assemblées politiques, et créer un tribunal d'appel pour la révision des lois, tels sont les seuls avantages qui résultent de la constitution actuelle de deux chambres aux États-Unis.

Le temps et l'expérience ont fait connaître aux Américains que, réduite à ces avantages, la division des pouvoirs législatifs est encore une nécessité du premier ordre. Seule, parmi toutes les républiques unies, la Pensylvanie avait d'abord essayé d'établir une assemblée unique. Franklin lui-même, entraîné par les conséquences logiques du dogme de la souveraineté du peuple, avait concouru à cette mesure. On fut bientôt obligé de changer de loi et de constituer les deux chambres. Le principe de la division du pouvoir législatif reçut ainsi sa dernière consécration; on peut donc désormais considérer comme une vérité démontrée la nécessité de partager l'action législative entre plusieurs corps. Cette théorie, à peu près ignorée des républiques antiques, introduite dans le monde presque au hasard, ainsi que la plupart des grandes vérités, méconnue de plusieurs peuples modernes, est enfin passée comme un axiome dans la science politique de nos jours.

DU POUVOIR EXÉCUTIF DE L'ÉTAT.

Ce qu'est le gouverneur dans un État américain. — Quelle position il occupe vis-à-vis de la législature. — Quels sont ses droits et ses devoirs. — Sa dépendance du peuple.

Le pouvoir exécutif de l'État a pour représentant le gouverneur.

Ce n'est pas au hasard que j'ai pris ce mot de représentant. Le gouverneur de l'État représente en effet le pouvoir exécutif; mais il n'exerce que quelques uns de ses droits.

Le magistrat suprême, qu'on nomme le gouverneur, est placé à côté de la législature comme un modérateur et un conseil. Il est armé d'un véto suspensif qui lui permet d'en arrêter ou du moins d'en ralentir à son gré les mouvements. Il expose au corps législatif les besoins du pays, et lui fait connaître les moyens qu'il juge utile d'employer afin d'y pourvoir; il est l'exécuteur naturel de ses volontés pour toutes les entreprises qui intéressent la nation entière[113]. En l'absence de la législature, il doit prendre toutes les mesures propres à garantir l'État des chocs violents et des dangers imprévus.

Le gouverneur réunit dans ses mains toute la puissance militaire de l'État. Il est le commandant des milices et le chef de la force armée.

Lorsque la puissance d'opinion, que les hommes sont convenus d'accorder à la loi, se trouve méconnue, le gouverneur s'avance à la tête de la force matérielle de l'État; il brise la résistance, et rétablit l'ordre accoutumé.

Du reste, le gouverneur n'entre point dans l'administration des communes et des comtés, ou du moins il n'y prend part que très indirectement par la nomination des juges de paix qu'il ne peut ensuite révoquer[114].

Le gouverneur est un magistrat électif. On a même soin en général de ne l'élire que pour un ou deux ans; de telle sorte qu'il reste toujours dans une étroite dépendance de la majorité qui l'a créé.

DES EFFETS POLITIQUES DE LA DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS.

Distinction à établir entre la centralisation gouvernementale et la centralisation administrative. — Aux États-Unis, pas de centralisation administrative, mais très grande centralisation gouvernementale. — Quelques effets fâcheux qui résultent aux États-Unis de l'extrême décentralisation administrative. — Avantages administratifs de cet ordre de choses. — La force qui administre la société, moins réglée, moins éclairée, moins savante, bien plus grande qu'en Europe. — Avantages politiques du même ordre de choses. — Aux États-Unis, la patrie se fait sentir partout. — Appui que les gouvernés prêtent au gouvernement. — Les institutions provinciales plus nécessaires à mesure que l'état social devient plus démocratique. — Pourquoi.

La centralisation est un mot que l'on répète sans cesse de nos jours, et dont personne, en général, ne cherche à préciser le sens.

Il existe cependant deux espèces de centralisation très distinctes, et qu'il importe de bien connaître.

Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que la formation des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers.

D'autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, telles, par exemple, que les entreprises communales.

Concentrer dans un même lieu ou dans une même main le pouvoir de diriger les premiers, c'est fonder ce que j'appellerai la centralisation gouvernementale.

Concentrer de la même manière le pouvoir de diriger les seconds, c'est fonder ce que je nommerai la centralisation administrative.

Il est des points sur lesquels ces deux espèces de centralisation viennent à se confondre. Mais en prenant, dans leur ensemble, les objets qui tombent plus particulièrement dans le domaine de chacune d'elles, on parvient aisément à les distinguer.

On comprend que la centralisation gouvernementale acquiert une force immense quand elle se joint à la centralisation administrative. De cette manière elle habitue les hommes à faire abstraction complète et continuelle de leur volonté; à obéir, non pas une fois et sur un point, mais en tout et tous les jours. Non seulement alors elle les dompte par la force, mais encore elle les prend par leurs habitudes; elle les isole et les saisit ensuite un à un dans la masse commune.

Ces deux espèces de centralisation se prêtent un mutuel secours, s'attirent l'une l'autre; mais je ne saurais croire qu'elles soient inséparables.

Sous Louis XIV, la France a vu la plus grande centralisation gouvernementale qu'on pût concevoir, puisque le même homme faisait les lois générales et avait le pouvoir de les interpréter, représentait la France à l'extérieur et agissait en son nom. L'État, c'est moi, disait-il; et il avait raison.

Cependant, sous Louis XIV, il y avait beaucoup moins de centralisation administrative que de nos jours.

De notre temps, nous voyons une puissance, l'Angleterre, chez laquelle la centralisation gouvernementale est portée à un très haut degré: l'État semble s'y mouvoir comme un seul homme; il soulève à sa volonté des masses immenses, réunit et porte partout où il le veut tout l'effort de sa puissance.

L'Angleterre, qui a fait de si grandes choses depuis cinquante ans, n'a pas de centralisation administrative.

Pour ma part, je ne saurais concevoir qu'une nation puisse vivre ni surtout prospérer sans une forte centralisation gouvernementale.

Mais je pense que la centralisation administrative n'est propre qu'à énerver les peuples qui s'y soumettent, parce qu'elle tend sans cesse à diminuer parmi eux l'esprit de cité. La centralisation administrative parvient, il est vrai, à réunir à une époque donnée, et dans un certain lieu, toutes les forces disponibles de la nation, mais elle nuit à la reproduction des forces. Elle la fait triompher le jour du combat, et diminue à la longue sa puissance. Elle peut donc concourir admirablement à la grandeur passagère d'un homme, non point à la prospérité durable d'un peuple.

Qu'on y prenne bien garde, quand on dit qu'un État ne peut agir parce qu'il n'a pas de centralisation, on parle presque toujours, sans le savoir, de la centralisation gouvernementale. L'empire d'Allemagne, répète-t-on, n'a jamais pu tirer de ses forces tout le parti possible. D'accord. Mais pourquoi? parce que la force nationale n'y a jamais été centralisée; parce que l'État n'a jamais pu faire obéir à ses lois générales; parce que les parties séparées de ce grand corps ont toujours eu le droit ou la possibilité de refuser leur concours aux dépositaires de l'autorité commune, dans les choses mêmes qui intéressaient tous les citoyens; en d'autres termes, parce qu'il n'y avait pas de centralisation gouvernementale. La même remarque est applicable au moyen âge: ce qui a produit toutes les misères de la société féodale, c'est que le pouvoir, non seulement d'administrer, mais de gouverner, était partagé entre mille mains et fractionné de mille manières; l'absence de toute centralisation gouvernementale empêchait alors les nations de l'Europe de marcher avec énergie vers aucun but.

Nous avons vu qu'aux États-Unis il n'existait point de centralisation administrative. On y trouve à peine la trace d'une hiérarchie. La décentralisation y a été portée à un degré qu'aucune nation européenne ne saurait souffrir, je pense, sans un profond malaise, et qui produit même des effets fâcheux en Amérique. Mais, aux États-Unis, la centralisation gouvernementale existe au plus haut point. Il serait facile de prouver que la puissance nationale y est plus concentrée qu'elle ne l'a été dans aucune des anciennes monarchies de l'Europe. Non seulement il n'y a dans chaque État qu'un seul corps qui fasse les lois; non seulement il n'y existe qu'une seule puissance qui puisse créer la vie politique autour d'elle; mais, en général, on a évité d'y réunir de nombreuses assemblées de districts ou de comtés, de peur que ces assemblées ne fussent tentées de sortir de leurs attributions administratives et d'entraver la marche du gouvernement. En Amérique, la législature de chaque État n'a devant elle aucun pouvoir capable de lui résister. Rien ne saurait l'arrêter dans sa voie, ni priviléges, ni immunité locale, ni influence personnelle, pas même l'autorité de la raison, car elle représente la majorité qui se prétend l'unique organe de la raison. Elle n'a donc d'autres limites, dans son action, que sa propre volonté. À côté d'elle, et sous sa main, se trouve placé le représentant du pouvoir exécutif, qui, à l'aide de la force matérielle, doit contraindre les mécontents à l'obéissance.

La faiblesse ne se rencontre que dans certains détails de l'action gouvernementale.

Les républiques américaines n'ont pas de force armée permanente pour comprimer les minorités; mais les minorités n'y ont jamais été réduites, jusqu'à présent, à faire la guerre, et la nécessité d'une armée n'a pas encore été sentie. L'État se sert, le plus souvent, des fonctionnaires de la commune ou du comté pour agir sur les citoyens. Ainsi, par exemple, dans la Nouvelle-Angleterre, c'est l'assesseur de la commune qui répartit la taxe; le percepteur de la commune la lève; le caissier de la commune en fait parvenir le produit au trésor public, et les réclamations qui s'élèvent sont soumises aux tribunaux ordinaires. Une semblable manière de percevoir l'impôt est lente, embarrassée; elle entraverait à chaque moment la marche d'un gouvernement qui aurait de grands besoins pécuniaires. En général, on doit désirer que, pour tout ce qui est essentiel à sa vie, le gouvernement ait des fonctionnaires à lui, choisis par lui, révocables par lui, et des formes rapides de procéder. Mais il sera toujours facile à la puissance centrale, organisée comme elle l'est en Amérique, d'introduire, suivant les besoins, des moyens d'action plus énergiques et plus efficaces.

Ce n'est donc pas, comme on le répète souvent, parce qu'il n'y a point de centralisation aux États-Unis, que les républiques du Nouveau-Monde périront; bien loin de n'être pas assez centralisées, on peut affirmer que les gouvernements américains le sont trop; je le prouverai plus tard. Les assemblées législatives engloutissent chaque jour quelques débris des pouvoirs gouvernementaux; elles tendent à les réunir tous en elles-mêmes, ainsi que l'avait fait la Convention. Le pouvoir social, ainsi centralisé, change sans cesse de mains, parce qu'il est subordonné à la puissance populaire. Souvent il lui arrive de manquer de sagesse et de prévoyance, parce qu'il peut tout. Là se trouve pour lui le danger. C'est donc à cause de sa force même, et non par suite de sa faiblesse, qu'il est menacé de périr un jour.

La décentralisation administrative produit en Amérique plusieurs effets divers.

Nous avons vu que les Américains avaient presque entièrement isolé l'administration du gouvernement; en cela ils me semblent avoir outrepassé les limites de la saine raison; car l'ordre, même dans les choses secondaires, est encore un intérêt national[115].

L'État n'ayant point de fonctionnaires administratifs à lui, placés à poste fixe sur les différents points du territoire, et auxquels il puisse imprimer une impulsion commune, il en résulte qu'il tente rarement d'établir des règles générales de police. Or, le besoin de ces règles se fait vivement sentir. L'Européen en remarque souvent l'absence. Cette apparence de désordre qui règne à la surface, lui persuade, au premier abord, qu'il y a anarchie complète dans la société; ce n'est qu'en examinant le fond des choses qu'il se détrompe.

Certaines entreprises intéressent l'État entier, et ne peuvent cependant s'exécuter, parce qu'il n'y a point d'administration nationale qui les dirige. Abandonnées aux soins des communes et des comtés, livrées à des agents élus et temporaires, elles n'amènent aucun résultat, ou ne produisent rien de durable.

Les partisans de la centralisation en Europe soutiennent que le pouvoir gouvernemental administre mieux les localités qu'elles ne pourraient s'administrer elles-mêmes: cela peut être vrai, quand le pouvoir central est éclairé et les localités sans lumières, quand il est actif et qu'elles sont inertes, quand il a l'habitude d'agir et elles l'habitude d'obéir. On comprend même que plus la centralisation augmente, plus cette double tendance s'accroît, et plus la capacité d'une part et l'incapacité de l'autre deviennent saillantes.

Mais je nie qu'il en soit ainsi quand le peuple est éclairé, éveillé sur ses intérêts, et habitué à y songer comme il le fait en Amérique.

Je suis persuadé, au contraire, que dans ce cas la force collective des citoyens sera toujours plus puissante pour produire le bien-être social que l'autorité du gouvernement.

J'avoue qu'il est difficile d'indiquer d'une manière certaine le moyen de réveiller un peuple qui sommeille, pour lui donner des passions et des lumières qu'il n'a pas; persuader aux hommes qu'ils doivent s'occuper de leurs affaires, est, je ne l'ignore pas, une entreprise ardue. Il serait souvent moins malaisé de les intéresser aux détails de l'étiquette d'une cour qu'à la réparation de leur maison commune.

Mais je pense aussi que lorsque l'administration centrale prétend remplacer complétement le concours libre des premiers intéressés, elle se trompe ou veut vous tromper.

Un pouvoir central, quelque éclairé, quelque savant qu'on l'imagine, ne peut embrasser à lui seul tous les détails de la vie d'un grand peuple. Il ne le peut, parce qu'un pareil travail excède les forces humaines. Lorsqu'il veut, par ses seuls soins, créer et faire fonctionner tant de ressorts divers, il se contente d'un résultat fort incomplet, ou s'épuise en inutiles efforts.

La centralisation parvient aisément, il est vrai, à soumettre les actions extérieures de l'homme à une certaine uniformité qu'on finit par aimer pour elle-même, indépendamment des choses auxquelles elle s'applique; comme ces dévots qui adorent la statue oubliant la divinité qu'elle représente. La centralisation réussit sans peine à imprimer une allure régulière aux affaires courantes; à régenter savamment les détails de la police sociale; à réprimer les légers désordres et les petits délits; à maintenir la société dans un statu quo qui n'est proprement ni une décadence ni un progrès; à entretenir dans le corps social une sorte de somnolence administrative que les administrateurs ont coutume d'appeler le bon ordre et la tranquillité publique[116]. Elle excelle, en un mot, à empêcher, non à faire. Lorsqu'il s'agit de remuer profondément la société, ou de lui imprimer une marche rapide, sa force l'abandonne. Pour peu que ses mesures aient besoin du concours des individus, on est tout surpris alors de la faiblesse de cette immense machine; elle se trouve tout-à-coup réduite à l'impuissance.

Il arrive quelquefois alors que la centralisation essaie, en désespoir de cause, d'appeler les citoyens à son aide; mais elle leur dit: Vous agirez comme je voudrai, autant que je voudrai, et précisément dans le sens que je voudrai. Vous vous chargerez de ces détails sans aspirer à diriger l'ensemble; vous travaillerez dans les ténèbres, et vous jugerez plus tard mon œuvre par ses résultats. Ce n'est point à de pareilles conditions qu'on obtient le concours de la volonté humaine. Il lui faut de la liberté dans ses allures, de la responsabilité dans ses actes. L'homme est ainsi fait qu'il préfère rester immobile que marcher sans indépendance vers un but qu'il ignore.

Je ne nierai pas qu'aux États-Unis on regrette souvent de ne point trouver ces règles uniformes qui semblent sans cesse veiller sur chacun de nous.

On y rencontre de temps en temps de grands exemples d'insouciance et d'incurie sociale. De loin en loin apparaissent des taches grossières qui semblent en désaccord complet avec la civilisation environnante.

Des entreprises utiles qui demandent un soin continuel et une exactitude rigoureuse pour réussir, finissent souvent par être abandonnées; car, en Amérique comme ailleurs, le peuple procède par efforts momentanés et impulsions soudaines.

L'Européen, accoutumé à trouver sans cesse sous sa main un fonctionnaire qui se mêle à peu près de tout, se fait difficilement à ces différents rouages de l'administration communale. En général, on peut dire que les petits détails de la police sociale qui rendent la vie douce et commode sont négligés en Amérique; mais les garanties essentielles à l'homme en société y existent autant que partout ailleurs. Chez les Américains, la force qui administre l'État est bien moins réglée, moins éclairée, moins savante, mais cent fois plus grande qu'en Europe. Il n'y a pas de pays au monde où les hommes fassent, en définitive, autant d'efforts pour créer le bien-être social. Je ne connais point de peuple qui soit parvenu à établir des écoles aussi nombreuses et aussi efficaces; des temples plus en rapport avec les besoins religieux des habitants; des routes communales mieux entretenues. Il ne faut donc pas chercher aux États-Unis l'uniformité et la permanence des vues, le soin minutieux des détails, la perfection des procédés administratifs[117]; ce qu'on y trouve, c'est l'image de la force, un peu sauvage il est vrai, mais pleine de puissance; de la vie, accompagnée d'accidents, mais aussi de mouvements et d'efforts.

J'admettrai, du reste, si l'on veut, que les villages et les comtés des États-Unis seraient plus utilement administrés par une autorité centrale placée loin d'eux, et qui leur resterait étrangère, que par des fonctionnaires pris dans leur sein. Je reconnaîtrai, si on l'exige, qu'il régnerait plus de sécurité en Amérique, qu'on y ferait un emploi plus sage et plus judicieux des ressources sociales, si l'administration de tout le pays était concentrée dans une seule main. Les avantages politiques que les Américains retirent du système de la décentralisation me le feraient encore préférer au système contraire.

Que m'importe, après tout, qu'il y ait une autorité toujours sur pied, qui veille à ce que mes plaisirs soient tranquilles, qui vole au-devant de mes pas pour détourner tous les dangers, sans que j'aie même le besoin d'y songer; si cette autorité, en même temps qu'elle ôte ainsi les moindres épines sur mon passage, est maîtresse absolue de ma liberté et de ma vie; si elle monopolise le mouvement et l'existence à tel point qu'il faille que tout languisse autour d'elle quand elle languit, que tout dorme quand elle dort, que tout périsse si elle meurt?

Il y a telles nations de l'Europe où l'habitant se considère comme une espèce de colon indifférent à la destinée du lieu qu'il habite. Les plus grands changements surviennent dans son pays sans son concours; il ne sait même pas précisément ce qui s'est passé; il s'en doute; il a entendu raconter l'événement par hasard. Bien plus, la fortune de son village, la police de sa rue, le sort de son église et de son presbytère ne le touchent point; il pense que toutes ces choses ne le regardent en aucune façon, et qu'elles appartiennent à un étranger puissant qu'on appelle le gouvernement. Pour lui, il jouit de ces biens comme un usufruitier, sans esprit de propriété et sans idées d'amélioration quelconque. Ce désintéressement de soi-même va si loin, que si sa propre sûreté ou celle de ses enfants est enfin compromise, au lieu de s'occuper d'éloigner le danger, il croise les bras pour attendre que la nation tout entière vienne à son aide. Cet homme, du reste, bien qu'il ait fait un sacrifice si complet de son libre arbitre, n'aime pas plus qu'un autre l'obéissance. Il se soumet, il est vrai, au bon plaisir d'un commis; mais il se plaît à braver la loi comme un ennemi vaincu, dès que la force se retire. Aussi le voit-on sans cesse osciller entre la servitude et la licence.

Quand les nations sont arrivées à ce point, il faut qu'elles modifient leurs lois et leurs mœurs, ou qu'elles périssent, car la source des vertus publiques y est comme tarie: on y trouve encore des sujets, mais on n'y voit plus de citoyens.

Je dis que de pareilles nations sont préparées pour la conquête. Si elles ne disparaissent pas de la scène du monde, c'est qu'elles sont environnées de nations semblables ou inférieures à elles; c'est qu'il reste encore dans leur sein une sorte d'instinct indéfinissable de la patrie, je ne sais quel orgueil irréfléchi du nom qu'elle porte, quel vague souvenir de leur gloire passée, qui, sans se rattacher précisément à rien, suffit pour leur imprimer au besoin une impulsion conservatrice.

On aurait tort de se rassurer en songeant que certains peuples ont fait de prodigieux efforts pour défendre une patrie dans laquelle ils vivaient pour ainsi dire en étrangers. Qu'on y prenne bien garde, et on verra que la religion était presque toujours alors leur principal mobile.

La durée, la gloire, ou la prospérité de la nation étaient devenues pour eux des dogmes sacrés, et en défendant leur patrie, ils défendaient aussi cette cité sainte dans laquelle ils étaient tous citoyens.

Les populations turques n'ont jamais pris aucune part à la direction des affaires de la société; elles ont cependant accompli d'immenses entreprises, tant qu'elles ont vu le triomphe de la religion de Mahomet dans les conquêtes des sultans. Aujourd'hui la religion s'en va; le despotisme seul leur reste: elles tombent.

Montesquieu, en donnant au despotisme une force qui lui fût propre, lui a fait, je pense, un honneur qu'il ne méritait pas. Le despotisme, à lui tout seul, ne peut rien maintenir de durable. Quand on y regarde de près, on aperçoit que ce qui a fait long-temps prospérer les gouvernements absolus, c'est la religion et non la crainte.

On ne rencontrera jamais, quoi qu'on fasse, de véritable puissance parmi les hommes, que dans le concours libre des volontés. Or, il n'y a au monde que le patriotisme, ou la religion, qui puisse faire marcher pendant long-temps vers un même but l'universalité des citoyens.

Il ne dépend pas des lois de ranimer des croyances qui s'éteignent; mais il dépend des lois d'intéresser les hommes aux destinées de leur pays. Il dépend des lois de réveiller et de diriger cet instinct vague de la patrie qui n'abandonne jamais le cœur de l'homme, et, en le liant aux pensées, aux passions, aux habitudes de chaque jour, d'en faire un sentiment réfléchi et durable. Et qu'on ne dise point qu'il est trop tard pour le tenter; les nations ne vieillissent point de la même manière que les hommes. Chaque génération qui naît dans leur sein est comme un peuple nouveau qui vient s'offrir à la main du législateur.

Ce que j'admire le plus en Amérique, ce ne sont pas les effets administratifs de la décentralisation, ce sont ses effets politiques. Aux États-Unis, la patrie se fait sentir partout. Elle est un objet de sollicitude depuis le village jusqu'à l'Union entière. L'habitant s'attache à chacun des intérêts de son pays comme aux siens mêmes. Il se glorifie de la gloire de la nation; dans les succès qu'elle obtient, il croit reconnaître son propre ouvrage, et il s'en élève; il se réjouit de la prospérité générale dont il profite. Il a pour sa patrie un sentiment analogue à celui qu'on éprouve pour sa famille, et c'est encore par une sorte d'égoïsme qu'il s'intéresse à l'État.

Souvent l'Européen ne voit dans le fonctionnaire public que la force; l'Américain y voit le droit. On peut donc dire qu'en Amérique l'homme n'obéit jamais à l'homme, mais à la justice ou à la loi.

Aussi a-t-il conçu de lui-même une opinion souvent exagérée, mais presque toujours salutaire. Il se confie sans crainte à ses propres forces, qui lui paraissent suffire à tout. Un particulier conçoit la pensée d'une entreprise quelconque; cette entreprise eût-elle un rapport direct avec le bien-être de la société, il ne lui vient pas l'idée de s'adresser à l'autorité publique pour obtenir son concours. Il fait connaître son plan, s'offre à l'exécuter, appelle les forces individuelles au secours de la sienne, et lutte corps à corps contre tous les obstacles. Souvent, sans doute, il réussit moins bien que si l'État était à sa place; mais, à la longue, le résultat général de toutes les entreprises individuelles dépasse de beaucoup ce que pourrait faire le gouvernement.

Comme l'autorité administrative est placée à côté des administrés, et les représente en quelque sorte eux-mêmes, elle n'excite ni jalousie ni haine. Comme ses moyens d'action sont bornés, chacun sent qu'il ne peut s'en reposer uniquement sur elle.

Lors donc que la puissance administrative intervient dans le cercle de ses attributions, elle ne se trouve point abandonnée à elle-même comme en Europe. On ne croit pas que les devoirs des particuliers aient cessé, parce que le représentant du public vient à agir. Chacun, au contraire, le guide, l'appuie et le soutient.

L'action des forces individuelles se joignant à l'action des forces sociales, on en arrive souvent à faire ce que l'administration la plus concentrée et la plus énergique serait hors d'état d'exécuter (I).

Je pourrais citer beaucoup de faits à l'appui de ce que j'avance; mais j'aime mieux n'en prendre qu'un seul, et choisir celui que je connais le mieux.

En Amérique, les moyens qui sont mis à la disposition de l'autorité pour découvrir les crimes et poursuivre les criminels, sont en petit nombre.

La police administrative n'existe pas; les passeports sont inconnus. La police judiciaire, aux États-Unis, ne saurait se comparer à la nôtre; les agents du ministère public sont peu nombreux, ils n'ont pas toujours l'initiative des poursuites; l'instruction est rapide et orale. Je doute cependant que, dans aucun pays, le crime échappe aussi rarement à la peine.

La raison en est que tout le monde se croit intéressé à fournir les preuves du délit et à saisir le délinquant.

J'ai vu, pendant mon séjour aux États-Unis, les habitants d'un comté où un grand crime avait été commis, former spontanément des comités, dans le but de poursuivre le coupable et de le livrer aux tribunaux.

En Europe, le criminel est un infortuné qui combat pour dérober sa tête aux agents du pouvoir; la population assiste en quelque sorte à la lutte. En Amérique, c'est un ennemi du genre humain, et il a contre lui l'humanité tout entière.

Je crois les institutions provinciales utiles à tous les peuples; mais aucun ne me semble avoir un besoin plus réel de ces institutions que celui dont l'état social est démocratique.

Dans une aristocratie, on est toujours sûr de maintenir un certain ordre au sein de la liberté.

Les gouvernants ayant beaucoup à perdre, l'ordre est un d'un grand intérêt pour eux.

On peut dire également que dans une aristocratie le peuple est à l'abri des excès du despotisme, parce qu'il se trouve toujours des forces organisées prêtes à résister au despote.

Une démocratie sans institutions provinciales ne possède aucune garantie contre de pareils maux.

Comment faire supporter la liberté dans les grandes choses à une multitude qui n'a pas appris à s'en servir dans les petites?

Comment résister à la tyrannie dans un pays où chaque individu est faible, et où les individus ne sont unis par aucun intérêt commun?

Ceux qui craignent la licence, et ceux qui redoutent le pouvoir absolu, doivent donc également désirer le développement graduel des libertés provinciales.

Je suis convaincu, du reste, qu'il n'y a pas de nations plus exposées à tomber sous le joug de la centralisation administrative que celles dont l'état social est démocratique.

Plusieurs causes concourent à ce résultat, mais entre autres celle-ci:

La tendance permanente de ces nations est de concentrer toute la puissance gouvernementale dans les mains du seul pouvoir qui représente directement le peuple, parce que, au-delà du peuple, on n'aperçoit plus que des individus égaux confondus dans une masse commune.

Or, quand un même pouvoir est déjà revêtu de tous les attributs du gouvernement, il lui est fort difficile de ne pas chercher à pénétrer dans les détails de l'administration, et il ne manque guère de trouver à la longue l'occasion de le faire. Nous en avons été témoins parmi nous.

Il y a eu, dans la révolution française, deux mouvements en sens contraire qu'il ne faut pas confondre: l'un favorable à la liberté, l'autre favorable au despotisme.

Dans l'ancienne monarchie, le roi faisait seul la loi, au-dessous du pouvoir souverain se trouvaient placés quelques restes, à moitié détruits, d'institutions provinciales. Ces institutions provinciales étaient incohérentes, mal ordonnées, souvent absurdes. Dans les mains de l'aristocratie, elles avaient été quelquefois des instruments d'oppression.

La révolution s'est prononcée en même temps contre la royauté et contre les institutions provinciales. Elle a confondu dans une même haine tout ce qui l'avait précédé, le pouvoir absolu et ce qui pouvait tempérer ses rigueurs; elle a été tout à la fois républicaine et centralisante.

Ce double caractère de la révolution française est un fait dont les amis du pouvoir absolu se sont emparés avec grand soin. Lorsque vous les voyez défendre la centralisation administrative, vous croyez qu'ils travaillent en faveur du despotisme? Nullement, ils défendent une des grandes conquêtes de la révolution (K). De cette manière, on peut rester populaire et ennemi des droits du peuple; serviteur caché de la tyrannie et amant avoué de la liberté.

J'ai visité les deux nations qui ont développé au plus haut degré le système des libertés provinciales, et j'ai écouté la voix des partis qui divisent ces nations.

En Amérique, j'ai trouvé des hommes qui aspiraient en secret à détruire les institutions démocratiques de leur pays. En Angleterre, j'en ai trouvé d'autres qui attaquaient hautement l'aristocratie; je n'en ai pas rencontré un seul qui ne regardât la liberté provinciale comme un grand bien.

J'ai vu, dans ces deux pays, imputer les maux de l'État à une infinité de causes diverses, mais jamais à la liberté communale.

J'ai entendu les citoyens attribuer la grandeur ou la prospérité de leur patrie à une multitude de raisons; mais je les ai entendus tous mettre en première ligne et classer à la tête de tous les autres avantages la liberté provinciale.

Croirai-je que des hommes naturellement si divisés qu'ils ne s'entendent ni sur les doctrines religieuses, ni sur les théories politiques, tombent d'accord sur un seul fait, celui dont ils peuvent le mieux juger, puisqu'il se passe chaque jour sous leurs yeux, et que ce fait soit erroné?

Il n'y a que les peuples qui n'ont que peu ou point d'institutions provinciales qui nient leur utilité; c'est-à-dire que ceux-là seuls qui ne connaissent point la chose en médisent.[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE VI.
DU POUVOIR JUDICIAIRE AUX ÉTATS-UNIS ET DE SON ACTION SUR LA SOCIÉTÉ POLITIQUE.

Les Anglo-Américains ont conservé au pouvoir judiciaire tous les caractères qui le distinguent chez les autres peuples. — Cependant ils en ont fait un grand pouvoir politique. — Comment. — En quoi le système judiciaire des Anglo-Américains diffère de tous les autres. — Pourquoi les juges américains ont le droit de déclarer les lois inconstitutionnelles. — Comment les juges américains usent de ce droit. — Précautions prises par le législateur pour empêcher l'abus de ce droit.

J'ai cru devoir consacrer un chapitre à part au pouvoir judiciaire. Son importance politique est si grande qu'il m'a paru que ce serait la diminuer aux yeux des lecteurs que d'en parler en passant.

Il y a eu des confédérations ailleurs qu'en Amérique; on a vu des républiques autre part que sur les rivages du Nouveau-Monde; le système représentatif est adopté dans plusieurs États de l'Europe; mais je ne pense pas que jusqu'à présent aucune nation du monde ait constitué le pouvoir judiciaire de la même manière que les Américains.

Ce qu'un étranger comprend avec le plus de peine, aux États-Unis, c'est l'organisation judiciaire. Il n'y a pour ainsi dire pas d'événement politique dans lequel il n'entende invoquer l'autorité du juge; et il en conclut naturellement qu'aux États-Unis le juge est une des premières puissances politiques. Lorsqu'il vient ensuite à examiner la constitution des tribunaux, il ne leur découvre, au premier abord, que des attributions et des habitudes judiciaires. À ses yeux, le magistrat ne semble jamais s'introduire dans les affaires publiques que par hasard; mais ce même hasard revient tous les jours.

Lorsque le parlement de Paris faisait des remontrances et refusait d'enregistrer un édit; lorsqu'il faisait citer lui-même à sa barre un fonctionnaire prévaricateur, on apercevait à découvert l'action politique du pouvoir judiciaire. Mais rien de pareil ne se voit aux États-Unis.

Les Américains ont conservé au pouvoir judiciaire tous les caractères auxquels on a coutume de le reconnaître. Ils l'ont exactement renfermé dans le cercle où il a l'habitude de se mouvoir.

Le premier caractère de la puissance judiciaire, chez tous les peuples, est de servir d'arbitre. Pour qu'il y ait lieu à action de la part des tribunaux, il faut qu'il y ait contestation. Pour qu'il y ait juge, il faut qu'il y ait procès. Tant qu'une loi ne donne pas lieu à une contestation, le pouvoir judiciaire n'a donc point occasion de s'en occuper. Il existe, mais il ne la voit pas. Lorsqu'un juge, à propos d'un procès, attaque une loi relative à ce procès, il étend le cercle de ses attributions, mais il n'en sort pas, puisqu'il lui a fallu, en quelque sorte, juger la loi pour arriver à juger le procès. Lorsqu'il prononce sur une loi, sans partir d'un procès, il sort complétement de sa sphère, et il pénètre dans celle du pouvoir législatif.

Le second caractère de la puissance judiciaire est de prononcer sur des cas particuliers et non sur des principes généraux. Qu'un juge, en tranchant une question particulière, détruise un principe général, par la certitude où l'on est que, chacune des conséquences de ce même principe étant frappée de la même manière, le principe devient stérile, il reste dans le cercle naturel de son action. Mais que le juge attaque directement le principe général, et le détruise sans avoir en vue un cas particulier, il sort du cercle où tous les peuples se sont accordés à l'enfermer. Il devient quelque chose de plus important, de plus utile peut-être qu'un magistrat, mais il cesse de représenter le pouvoir judiciaire.

Le troisième caractère de la puissance judiciaire est de ne pouvoir agir que quand on l'appelle, ou, suivant l'expression légale, quand elle est saisie. Ce caractère ne se rencontre point aussi généralement que les deux autres. Je crois cependant que, malgré les exceptions, on peut le considérer comme essentiel. De sa nature, le pouvoir judiciaire est sans action; il faut le mettre en mouvement pour qu'il se remue. On lui dénonce un crime, et il punit le coupable; on l'appelle à redresser une injustice, et il la redresse; on lui soumet un acte, et il l'interprète; mais il ne va pas de lui-même poursuivre les criminels, rechercher l'injustice et examiner les faits. Le pouvoir judiciaire ferait en quelque sorte violence à cette nature passive, s'il prenait de lui-même l'initiative et s'établissait en censeur des lois.

Les Américains ont conservé au pouvoir judiciaire ces trois caractères distinctifs. Le juge américain ne peut prononcer que lorsqu'il y a litige. Il ne s'occupe jamais que d'un cas particulier; et, pour agir, il doit toujours attendre qu'on l'ait saisi.

Le juge américain ressemble donc parfaitement aux magistrats des autres nations. Cependant, il est revêtu d'un immense pouvoir politique.

D'où vient cela? Il se meut dans le même cercle et se sert des mêmes moyens que les autres juges; pourquoi possède-t-il une puissance que ces derniers n'ont pas?

La cause en est dans ce seul fait: les Américains ont reconnu aux juges le droit de fonder leurs arrêts sur la constitution plutôt que sur les lois. En d'autres termes, ils leur ont permis de ne point appliquer les lois qui leur paraîtraient inconstitutionnelles.

Je sais qu'un droit semblable a été quelquefois réclamé par les tribunaux d'autres pays; mais il ne leur a jamais été concédé. En Amérique, il est reconnu par tous les pouvoirs; on ne rencontre ni un parti, ni même un homme qui le conteste.

L'explication de ceci doit se trouver dans le principe même des constitutions américaines.

En France, la constitution est une œuvre immuable ou censée telle. Aucun pouvoir ne saurait y rien changer: telle est la théorie reçue (L).

En Angleterre, on reconnaît au parlement le droit de modifier la constitution. En Angleterre, la constitution peut donc changer sans cesse, ou plutôt elle n'existe point. Le parlement, en même temps qu'il est corps législatif, est corps constituant (M).

En Amérique, les théories politiques sont plus simples et plus rationnelles.

Une constitution américaine n'est point censée immuable comme en France; elle ne saurait être modifiée par les pouvoirs ordinaires de la société, comme en Angleterre. Elle forme une œuvre à part, qui, représentant la volonté de tout le peuple, oblige les législateurs comme les simples citoyens, mais qui peut être changée par la volonté du peuple, suivant des formes qu'on a établies, et dans des cas qu'on a prévus.

En Amérique, la constitution peut donc varier; mais, tant qu'elle existe, elle est l'origine de tous les pouvoirs. La force prédominante est en elle seule.

Il est facile de voir en quoi ces différences doivent influer sur la position et sur les droits du corps judiciaire dans les trois pays que j'ai cités.

Si, en France, les tribunaux pouvaient désobéir aux lois, sur le fondement qu'ils les trouvent inconstitutionnelles, le pouvoir constituant serait réellement dans leurs mains, puisque seuls ils auraient le droit d'interpréter une constitution dont nul ne pourrait changer les termes. Ils se mettraient donc à la place de la nation et domineraient la société, autant du moins que la faiblesse inhérente au pouvoir judiciaire leur permettrait de le faire.

Je sais qu'en refusant aux juges le droit de déclarer les lois inconstitutionnelles, nous donnons indirectement au corps législatif le pouvoir de changer la constitution, puisqu'il ne rencontre plus de barrière légale qui l'arrête. Mais mieux vaut encore accorder le pouvoir de changer la constitution du peuple à des hommes qui représentent imparfaitement les volontés du peuple, qu'à d'autres qui ne représentent qu'eux-mêmes.

Il serait bien plus déraisonnable encore de donner aux juges anglais le droit de résister aux volontés du corps législatif, puisque le parlement, qui fait la loi, fait également la constitution, et que, par conséquent, on ne peut, en aucun cas, appeler une loi inconstitutionnelle quand elle émane des trois pouvoirs.

Aucun de ces deux raisonnements n'est applicable à l'Amérique.

Aux États-Unis, la constitution domine les législateurs comme les simples citoyens. Elle est donc la première des lois, et ne saurait être modifiée par une loi. Il est donc juste que les tribunaux obéissent à la constitution, préférablement à toutes les lois. Ceci tient à l'essence même du pouvoir judiciaire: choisir entre les dispositions légales celles qui l'enchaînent le plus étroitement, est, en quelque sorte, le droit naturel du magistrat.

En France, la constitution est également la première des lois, et les juges ont un droit égal à la prendre pour base de leurs arrêts; mais, en exerçant ce droit, ils ne pourraient manquer d'empiéter sur un autre plus sacré encore que le leur: celui de la société au nom de laquelle ils agissent. Ici la raison ordinaire doit céder devant la raison d'État.

En Amérique, où la nation peut toujours, en changeant sa constitution, réduire les magistrats à l'obéissance, un semblable danger n'est pas à craindre. Sur ce point, la politique et la logique sont donc d'accord, et le peuple ainsi que le juge y conservent également leurs priviléges.

Lorsqu'on invoque, devant les tribunaux des États-Unis, une loi que le juge estime contraire à la constitution, il peut donc refuser de l'appliquer. Ce pouvoir est le seul qui soit particulier au magistrat américain, mais une grande influence politique en découle.

Il est, en effet, bien peu de lois qui soient de nature à échapper pendant long-temps à l'analyse judiciaire; car il en est bien peu qui ne blessent un intérêt individuel, et que des plaideurs ne puissent ou ne doivent invoquer devant les tribunaux.

Or, du jour où le juge refuse d'appliquer une loi dans un procès, elle perd à l'instant une partie de sa force morale. Ceux qu'elle a lésés sont alors avertis qu'il existe un moyen de se soustraire à l'obligation de lui obéir: les procès se multiplient, et elle tombe dans l'impuissance. Il arrive alors l'une de ces deux choses: le peuple change sa constitution ou la législature rapporte sa loi.

Les Américains ont donc confié à leurs tribunaux un immense pouvoir politique; mais en les obligeant à n'attaquer les lois que par des moyens judiciaires, ils ont beaucoup diminué les dangers de ce pouvoir.

Si le juge avait pu attaquer les lois d'une façon théorique et générale; s'il avait pu prendre l'initiative et censurer le législateur, il fût entré avec éclat sur la scène politique; devenu le champion ou l'adversaire d'un parti, il eût appelé toutes les passions qui divisent le pays à prendre part à la lutte. Mais quand le juge attaque une loi dans un débat obscur et sur une application particulière, il dérobe en partie l'importance de l'attaque aux regards du public. Son arrêt n'a pour but que de frapper un intérêt individuel; la loi ne se trouve blessée que par hasard.

D'ailleurs, la loi ainsi censurée n'est pas détruite: sa force morale est diminuée, mais son effet matériel n'est point suspendu. Ce n'est que peu à peu, et sous les coups répétés de la jurisprudence, qu'enfin elle succombe.

De plus, on comprend sans peine qu'en chargeant l'intérêt particulier de provoquer la censure des lois, en liant intimement le procès fait à la loi au procès fait à un homme, on s'assure que la législation ne sera pas légèrement attaquée. Dans ce système, elle n'est plus exposée aux agressions journalières des partis. En signalant les fautes du législateur, on obéit à un besoin réel: on part d'un fait positif et appréciable, puisqu'il doit servir de base à un procès.

Je ne sais si cette manière d'agir des tribunaux américains, en même temps qu'elle est la plus favorable à l'ordre public, n'est pas aussi la plus favorable à la liberté.

Si le juge ne pouvait attaquer les législateurs que de front, il y a des temps où il craindrait de le faire; il en est d'autres où l'esprit de parti le pousserait chaque jour à l'oser. Ainsi il arriverait que les lois seraient attaquées quand le pouvoir dont elles émanent serait faible, et qu'on s'y soumettrait sans murmurer quand il serait fort; c'est-à-dire que souvent on attaquerait les lois lorsqu'il serait le plus utile de les respecter, et qu'on les respecterait quand il deviendrait facile d'opprimer en leur nom.

Mais le juge américain est amené malgré lui sur le terrain de la politique. Il ne juge la loi que parce qu'il a à juger un procès, et il ne peut s'empêcher de juger le procès. La question politique qu'il doit résoudre se rattache à l'intérêt des plaideurs, et il ne saurait refuser de la trancher sans faire un déni de justice. C'est en remplissant les devoirs étroits imposés à la profession du magistrat, qu'il fait l'acte du citoyen. Il est vrai que, de cette manière, la censure judiciaire, exercée par les tribunaux sur la législation, ne peut s'étendre sans distinction à toutes les lois, car il en est qui ne peuvent jamais donner lieu à cette sorte de contestation nettement formulée qu'on nomme un procès. Et lorsqu'une pareille contestation est possible, on peut encore concevoir qu'il ne se rencontre personne qui veuille en saisir les tribunaux.

Les Américains ont souvent senti cet inconvénient, mais ils ont laissé le remède incomplet, de peur de lui donner, dans tous les cas, une efficacité dangereuse.

Resserré dans ses limites, le pouvoir accordé aux tribunaux américains de prononcer sur l'inconstitutionnalité des lois, forme encore une des plus puissantes barrières qu'on ait jamais élevées contre la tyrannie des assemblées politiques.

AUTRES POUVOIRS ACCORDÉS AUX JUGES AMÉRICAINS.

Aux États-Unis tous les citoyens ont le droit d'accuser les fonctionnaires publics devant les tribunaux ordinaires. — Comment ils usent de ce droit. — Art. 75 de la constitution française de l'an VIII. — Les Américains et les Anglais ne peuvent comprendre le sens de cet article.

Je ne sais si j'ai besoin de dire que chez un peuple libre, comme les Américains, tous les citoyens ont le droit d'accuser les fonctionnaires publics devant les juges ordinaires, et que tous les juges ont le droit de condamner les fonctionnaires publics, tant la chose est naturelle.

Ce n'est pas accorder un privilége particulier aux tribunaux que de leur permettre de punir les agents du pouvoir exécutif, quand ils violent la loi. C'est leur enlever un droit naturel que de le leur défendre.

Il ne m'a pas paru qu'aux États-Unis, en rendant tous les fonctionnaires responsables des tribunaux, on eût affaibli les ressorts du gouvernement.

Il m'a semblé, au contraire, que les Américains, en agissant ainsi, avaient augmenté le respect qu'on doit aux gouvernants, ceux-ci prenant beaucoup plus de soin d'échapper à la critique.

Je n'ai point observé, non plus, qu'aux États-Unis on intentât beaucoup de procès politiques, et je me l'explique sans peine. Un procès est toujours, quelle que soit sa nature, une entreprise difficile et coûteuse. Il est aisé d'accuser un homme public dans les journaux, mais ce n'est pas sans de graves motifs qu'on se décide à le citer devant la justice. Pour poursuivre juridiquement un fonctionnaire, il faut donc avoir un juste motif de plainte; et les fonctionnaires ne fournissent guère un semblable motif quand ils craignent d'être poursuivis.

Ceci ne tient pas à la forme républicaine qu'ont adoptée les Américains, car la même expérience peut se faire tous les jours en Angleterre.

Ces deux peuples n'ont pas cru avoir assuré leur indépendance, en permettant la mise en jugement des principaux agents du pouvoir. Ils ont pensé que c'était bien plutôt par de petits procès, mis chaque jour à la portée des moindres citoyens, qu'on parvenait à garantir la liberté, que par de grandes procédures auxquelles on n'a jamais recours ou qu'on emploie trop tard.

Dans le moyen-âge, où il était très difficile d'atteindre les criminels, quand les juges en saisissaient quelques uns, il leur arrivait souvent d'infliger à ces malheureux d'affreux supplices; ce qui ne diminuait pas le nombre des coupables. On a découvert depuis qu'en rendant la justice tout à la fois plus sûre et plus douce, on la rendait en même temps plus efficace.

Les Américains et les Anglais pensent qu'il faut traiter l'arbitraire et la tyrannie comme le vol: faciliter la poursuite et adoucir la peine.

En l'an VIII de la république française, il parut une constitution dont l'art. 75 était ainsi conçu: «Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis, pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires.»

La constitution de l'an VIII passa, mais non cet article, qui resta après elle; et on l'oppose, chaque jour encore, aux justes réclamations des citoyens.

J'ai souvent essayé de faire comprendre le sens de cet art. 75 à des Américains ou à des Anglais, et il m'a toujours été très difficile d'y parvenir.

Ce qu'ils apercevaient d'abord, c'est que le Conseil d'État, en France, étant un grand tribunal fixé au centre du royaume, il y avait une sorte de tyrannie à renvoyer préliminairement devant lui tous les plaignants.

Mais quand je cherchais à leur faire comprendre que le Conseil d'État n'était point un corps judiciaire, dans le sens ordinaire du mot, mais un corps administratif, dont les membres dépendaient du roi; de telle sorte que le roi, après avoir souverainement commandé à l'un de ses serviteurs, appelé préfet, de commettre une iniquité, pouvait commander souverainement à un autre de ses serviteurs, appelé conseiller d'État, d'empêcher qu'on ne fît punir le premier; quand je leur montrais le citoyen, lésé par l'ordre du prince, réduit à demander au prince lui-même l'autorisation d'obtenir justice, ils refusaient de croire à de semblables énormités, et m'accusaient de mensonge et d'ignorance.

Il arrivait souvent, dans l'ancienne monarchie, que le parlement décrétait de prise de corps le fonctionnaire public qui se rendait coupable d'un délit. Quelquefois l'autorité royale, intervenant, faisait annuler la procédure. Le despotisme se montrait alors à découvert, et, en obéissant, on ne se soumettait qu'à la force.

Nous avons donc bien reculé du point où étaient arrivés nos pères; car nous laissons faire, sous couleur de justice, et consacrer au nom de la loi, ce que la violence seule leur imposait.[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE VII.
DU JUGEMENT POLITIQUE AUX ÉTATS-UNIS.

Ce que l'auteur entend par jugement politique. — Comment on comprend le jugement politique en France, en Angleterre, aux États-Unis. — En Amérique le juge politique ne s'occupe que des fonctionnaires publics. — Il prononce des destitutions plutôt que des peines. — Le jugement politique, moyen habituel du gouvernement. — Le jugement politique, tel qu'on l'entend aux États-Unis, est, malgré sa douceur, et peut-être à cause de sa douceur, une arme très puissante dans les mains de la majorité.

J'entends par jugement politique, l'arrêt que prononce un corps politique momentanément revêtu du droit de juger.

Dans les gouvernements absolus, il est inutile de donner aux jugements des formes extraordinaires: le prince, au nom duquel on poursuit l'accusé, étant maître des tribunaux comme de tout le reste, n'a pas besoin de chercher de garantie ailleurs que dans l'idée qu'on a de sa puissance. La seule crainte qu'il puisse concevoir est qu'on ne garde même pas les apparences extérieures de la justice, et qu'on ne déshonore son autorité en voulant l'affermir.

Mais dans la plupart des pays libres, où la majorité ne peut jamais agir sur les tribunaux, comme le ferait un prince absolu, il est quelquefois arrivé de placer momentanément la puissance judiciaire entre les mains des représentants mêmes de la société. On a mieux aimé y confondre ainsi momentanément les pouvoirs, que d'y violer le principe nécessaire de l'unité du gouvernement. L'Angleterre, la France et les États-Unis ont introduit le jugement politique dans leurs lois: il est curieux d'examiner le parti que ces trois grands peuples en ont tiré.

En Angleterre et en France, la chambre des pairs forme la haute cour criminelle[118] de la nation. Elle ne juge pas tous les délits politiques, mais elle peut les juger tous.

À côté de la chambre des pairs se trouve un autre pouvoir politique, revêtu du droit d'accuser. La seule différence qui existe, sur ce point, entre les deux pays, est celle-ci: en Angleterre, les députés peuvent accuser qui bon leur plaît devant les pairs; tandis qu'en France ils ne peuvent poursuivre de cette manière que les ministres du roi.

Du reste, dans les deux pays, la chambre des pairs trouve à sa disposition toutes les lois pénales pour en frapper les délinquants.

Aux États-Unis, comme en Europe, l'une des deux branches de la législature est revêtue du droit d'accuser, et l'autre du droit de juger. Les représentants dénoncent le coupable, le sénat le punit.

Mais le sénat ne peut être saisi que par les représentants, et les représentants ne peuvent accuser devant lui que des fonctionnaires publics. Ainsi le sénat a une compétence plus restreinte que la cour des pairs de France, et les représentants ont un droit d'accusation plus étendu que nos députés.

Mais voici la plus grande différence qui existe entre l'Amérique et l'Europe: en Europe, les tribunaux politiques peuvent appliquer toutes les dispositions du Code pénal; en Amérique, lorsqu'ils ont enlevé à un coupable le caractère public dont il était revêtu, et l'ont déclaré indigne d'occuper aucunes fonctions politiques à l'avenir, leur droit est épuisé, et la tâche des tribunaux ordinaires commence.

Je suppose que le président des États-Unis ait commis un crime de haute trahison.

La chambre des représentants l'accuse, les sénateurs prononcent sa déchéance. Il paraît ensuite devant un jury, qui seul peut lui enlever la liberté ou la vie.

Ceci achève de jeter une vive lumière sur le sujet qui nous occupe.

En introduisant le jugement politique dans leurs lois, les Européens ont voulu atteindre les grands criminels, quels que fussent leur naissance, leur rang ou leur pouvoir dans l'État. Pour y parvenir, ils ont réuni momentanément, dans le sein d'un grand corps politique, toutes les prérogatives des tribunaux.

Le législateur s'est transformé alors en magistrat; il a pu établir le crime, le classer et le punir. En lui donnant les droits de juge, la loi lui en a imposé toutes les obligations, et l'a lié à l'observation de toutes les formes de justice.

Lorsqu'un tribunal politique, français ou anglais, a pour justiciable un fonctionnaire public, et qu'il prononce contre lui une condamnation, il lui enlève par le fait ses fonctions, et peut le déclarer indigne d'en occuper aucune à l'avenir; mais ici la destitution et l'interdiction politiques sont une conséquence de l'arrêt et non l'arrêt lui-même.

En Europe, le jugement politique est donc plutôt un acte judiciaire qu'une mesure administrative.

Le contraire se voit aux États-Unis, et il est facile de se convaincre que le jugement politique y est bien plutôt une mesure administrative qu'un acte judiciaire.

Il est vrai que l'arrêt du sénat est judiciaire par la forme; pour le rendre, les sénateurs sont obligés de se conformer à la solennité et aux usages de la procédure. Il est encore judiciaire par les motifs sur lesquels il se fonde; le sénat est en général obligé de prendre pour base de sa décision un délit du droit commun. Mais il est administratif par son objet.

Si le but principal du législateur américain eût été réellement d'armer un corps politique d'un grand pouvoir judiciaire, il n'aurait pas resserré son action dans le cercle des fonctionnaires publics, car les plus dangereux ennemis de l'État peuvent n'être revêtus d'aucune fonction: ceci est vrai, surtout dans les républiques, où la faveur des partis est la première des puissances, et où l'on est souvent d'autant plus fort qu'on n'exerce légalement aucun pouvoir.

Si le législateur américain avait voulu donner à la société elle-même le droit de prévenir les grands crimes, à la manière du juge, par la crainte du châtiment, il aurait mis à la disposition des tribunaux politiques toutes les ressources du Code pénal; mais il ne leur a fourni qu'une arme incomplète, et qui ne saurait atteindre les plus dangereux d'entre les criminels. Car peu importe un jugement d'interdiction politique à celui qui veut renverser les lois elles-mêmes.

Le but principal du jugement politique, aux États-Unis, est donc de retirer le pouvoir à celui qui en fait un mauvais usage, et d'empêcher que ce même citoyen n'en soit revêtu à l'avenir. C'est, comme on le voit, un acte administratif auquel on a donné la solennité d'un arrêt.

En cette matière, les Américains ont donc créé quelque chose de mixte. Ils ont donné à la destitution administrative toutes les garanties du jugement politique, et ils ont ôté au jugement politique ses plus grandes rigueurs.

Ce point fixé, tout s'enchaîne; on découvre alors pourquoi les constitutions américaines soumettent tous les fonctionnaires civils à la juridiction du sénat, et en exemptent les militaires, dont les crimes sont cependant plus à redouter. Dans l'ordre civil, les Américains n'ont pour ainsi dire pas de fonctionnaires révocables: les uns sont inamovibles, les autres tiennent leurs droits d'un mandat qu'on ne peut abroger. Pour leur ôter le pouvoir, il faut donc les juger tous. Mais les militaires dépendent du chef de l'État, qui lui-même est un fonctionnaire civil. En atteignant le chef de l'État, on les frappe tous du même coup[119].

Maintenant, si on en vient à comparer le système européen et le système américain, dans les effets que chacun produit ou peut produire, on découvre des différences non moins sensibles.

En France et en Angleterre, on considère le jugement politique comme une arme extraordinaire, dont la société ne doit se servir que pour se sauver dans les moments de grands périls.

On ne saurait nier que le jugement politique, tel qu'on l'entend en Europe, ne viole le principe conservateur de la division des pouvoirs, et qu'il ne menace sans cesse la liberté et la vie des hommes.

Le jugement politique, aux États-Unis, ne porte qu'une atteinte indirecte au principe de la division des pouvoirs; il ne menace point l'existence des citoyens; il ne plane pas, comme en Europe, sur toutes les têtes, puisqu'il ne frappe que ceux qui, en acceptant des fonctions publiques, se sont soumis d'avance à ses rigueurs.

Il est tout à la fois moins redoutable et moins efficace.

Aussi les législateurs des États-Unis ne l'ont-ils pas considéré comme un remède extrême aux grands maux de la société, mais comme un moyen habituel de gouvernement.

Sous ce point de vue, il exerce peut-être plus d'influence réelle sur le corps social en Amérique qu'en Europe. Il ne faut pas en effet se laisser prendre à l'apparente douceur de la législation américaine, dans ce qui a rapport aux jugements politiques. On doit remarquer, en premier lieu, qu'aux États-Unis le tribunal qui prononce ces jugements est composé des mêmes éléments et soumis aux mêmes influences que le corps chargé d'accuser, ce qui donne une impulsion presque irrésistible aux passions vindicatives des partis. Si les juges politiques, aux États-Unis, ne peuvent prononcer des peines aussi sévères que les juges politiques d'Europe, il y a donc moins de chances d'être acquitté par eux. La condamnation est moins redoutable et plus certaine.

Les Européens, en établissant les tribunaux politiques, ont eu pour principal objet de punir les coupables; les Américains, de leur enlever le pouvoir. Le jugement politique, aux États-Unis, est en quelque façon une mesure préventive. On ne doit donc pas y enchaîner le juge dans des définitions criminelles bien exactes.

Rien de plus effrayant que le vague des lois américaines, quand elles définissent les crimes politiques proprement dits. «Les crimes qui motiveront la condamnation du président (dit la constitution des États-Unis, section 4, art. 1^er) sont la haute trahison, la corruption, ou autres grands crimes et délits.» La plupart des constitutions d'États sont bien plus obscures encore.

«Les fonctionnaires publics, dit la constitution du Massachusetts, seront condamnés pour la conduite coupable qu'ils auront tenue et pour leur mauvaise administration[120]. Tous les fonctionnaires qui auront mis l'État en danger, par mauvaise administration, corruption, ou autres délits, dit la constitution de Virginie, pourront être accusés par la chambre des députés.» Il y a des constitutions qui ne spécifient aucun crime, afin de laisser peser sur les fonctionnaires publics une responsabilité illimitée[121].

Mais ce qui rend, en cette matière, les lois américaines si redoutables, naît, j'oserai le dire, de leur douceur même.

Nous avons vu qu'en Europe la destitution d'un fonctionnaire, et son interdiction politique, étaient une des conséquences de la peine, et qu'en Amérique c'était la peine même. Il en résulte ceci: en Europe, les tribunaux politiques sont revêtus de droits terribles dont quelquefois ils ne savent comment user; et il leur arrive de ne pas punir, de peur de punir trop. Mais, en Amérique, on ne recule pas devant une peine qui ne fait pas gémir l'humanité: condamner un ennemi politique à mort, pour lui enlever le pouvoir, est aux yeux de tous un horrible assassinat; déclarer son adversaire indigne de posséder ce même pouvoir, et le lui ôter, en lui laissant la liberté et la vie, peut paraître le résultat honnête de la lutte.

Or, ce jugement si facile à prononcer n'en est pas moins le comble du malheur pour le commun de ceux auxquels il s'applique. Les grands criminels braveront sans doute ses vaines rigueurs; les hommes ordinaires verront en lui un arrêt qui détruit leur position, entache leur honneur, et qui les condamne à une honteuse oisiveté pire que la mort.

Le jugement politique, aux États-Unis, exerce donc sur la marche de la société une influence d'autant plus grande qu'elle semble moins redoutable. Il n'agit pas directement sur les gouvernés, mais il rend la majorité entièrement maîtresse de ceux qui gouvernent; il ne donne point à la législature un immense pouvoir qu'elle ne pourrait exercer que dans un jour de crise; il lui laisse prendre une puissance modérée et régulière, dont elle peut user tous les jours. Si la force est moins grande, d'un autre côté l'emploi en est plus commode et l'abus plus facile.

En empêchant les tribunaux politiques de prononcer des peines judiciaires, les Américains me semblent donc avoir prévenu les conséquences les plus terribles de la tyrannie législative, plutôt que la tyrannie elle-même. Et je ne sais si, à tout prendre, le jugement politique, tel qu'on l'entend aux États-Unis, n'est point l'arme la plus formidable qu'on ait jamais remise aux mains de la majorité.

Lorsque les républiques américaines commenceront à dégénérer, je crois qu'on pourra aisément le reconnaître: il suffira de voir si le nombre des jugements politiques augmente (N).[Retour à la Table des Matières]

CHAPITRE VIII.
DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

J'ai considéré jusqu'à présent chaque État comme formant un tout complet, et j'ai montré les différents ressorts que le peuple y fait mouvoir, ainsi que les moyens d'action dont il se sert. Mais tous ces États que j'ai envisagés comme indépendants, sont pourtant forcés d'obéir, en certains cas, à une autorité supérieure, qui est celle de l'Union. Le temps est venu d'examiner la part de souveraineté qui a été concédée à l'Union, et de jeter un coup d'œil rapide sur la constitution fédérale[122].

HISTORIQUE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

Origine de la première Union. — Sa faiblesse. — Le congrès en appelle au pouvoir constituant. — Intervalle de deux années qui s'écoule entre ce moment et celui où la nouvelle constitution est promulguée.

Les treize colonies qui secouèrent simultanément le joug de l'Angleterre à la fin du siècle dernier avaient, comme je l'ai déjà dit, la même religion, la même langue, les mêmes mœurs, presque les mêmes lois; elles luttaient contre un ennemi commun; elles devaient donc avoir de fortes raisons pour s'unir intimement les unes aux autres, et s'absorber dans une seule et même nation.

Mais chacune d'elles, ayant toujours eu une existence à part et un gouvernement à sa portée, s'était créé des intérêts ainsi que des usages particuliers, et répugnait à une union solide et complète qui eût fait disparaître son importance individuelle dans une importance commune. De là, deux tendances opposées: l'une qui portait les Anglo-Américains à s'unir, l'autre qui les portait à se diviser.

Tant que dura la guerre avec la mère-patrie, la nécessité fit prévaloir le principe de l'union. Et quoique les lois qui constituaient cette union fussent défectueuses, le lien commun subsista en dépit d'elles[123].

Mais dès que la paix fut conclue, les vices de la législation se montrèrent à découvert: l'État parut se dissoudre tout-à-coup. Chaque colonie, devenue une république indépendante, s'empara de la souveraineté entière. Le gouvernement fédéral, que sa constitution même condamnait à la faiblesse, et que le sentiment du danger public ne soutenait plus, vit son pavillon abandonné aux outrages des grands peuples de l'Europe, tandis qu'il ne pouvait trouver assez de ressource pour tenir tête aux nations indiennes, et payer l'intérêt des dettes contractées pendant la guerre de l'Indépendance. Près de périr, il déclara lui-même officiellement son impuissance et en appela au pouvoir constituant[124].

Si jamais l'Amérique sut s'élever pour quelques instants à ce haut degré de gloire où l'imagination orgueilleuse de ses habitants voudrait sans cesse nous la montrer, ce fut dans ce moment suprême, où le pouvoir national venait en quelque sorte d'abdiquer l'empire.

Qu'un peuple lutte avec énergie pour conquérir son indépendance, c'est un spectacle que tous les siècles ont pu fournir. On a beaucoup exagéré, d'ailleurs, les efforts que firent les Américains pour se soustraire au joug des Anglais. Séparés par 1,300 lieues de mer de leurs ennemis, secourus par un puissant allié, les États-Unis durent la victoire à leur position bien plus encore qu'à la valeur de leurs armées, ou au patriotisme de leurs citoyens. Qui oserait comparer la guerre d'Amérique aux guerres de la révolution française, et les efforts des Américains aux nôtres, alors que la France, en butte aux attaques de l'Europe entière, sans argent, sans crédit, sans alliés, jetait le vingtième de sa population au-devant de ses ennemis, étouffant d'une main l'incendie qui dévorait ses entrailles, et de l'autre promenant la torche autour d'elle? Mais ce qui est nouveau dans l'histoire des sociétés, c'est de voir un grand peuple, averti par ses législateurs que les rouages du gouvernement s'arrêtent, tourner sans précipitation et sans crainte ses regards sur lui-même, sonder la profondeur du mal, se contenir pendant deux ans entiers, afin d'en découvrir à loisir le remède, et, lorsque ce remède est indiqué, s'y soumettre volontairement sans qu'il en coûte une larme ni une goutte de sang à l'humanité.

Lorsque l'insuffisance de la première constitution fédérale se fit sentir, l'effervescence des passions politiques qu'avait fait naître la révolution était en partie calmée, et tous les grands hommes qu'elle avait créés existaient encore. Ce fut un double bonheur pour l'Amérique. L'assemblée peu nombreuse[125], qui se chargea de rédiger la seconde constitution, renfermait les plus beaux esprits et les plus nobles caractères qui eussent jamais paru dans le Nouveau-Monde. Georges Washington la présidait.

Cette commission nationale, après de longues et mûres délibérations, offrit enfin à l'adoption du peuple le corps de lois organiques qui régit encore de nos jours l'Union. Tous les États l'adoptèrent successivement[126]. Le nouveau gouvernement fédéral entra en fonctions en 1789, après deux ans d'interrègne. La révolution d'Amérique finit donc précisément au moment où commençait la nôtre.

TABLEAU SOMMAIRE DE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE.

Division des pouvoirs entre la souveraineté fédérale et celle des États. — Le gouvernement des États reste le droit commun; — le gouvernement fédéral, l'exception.

Une première difficulté dut se présenter à l'esprit des Américains. Il s'agissait de partager la souveraineté de telle sorte que les différents États qui formaient l'Union continuassent à se gouverner eux-mêmes dans tout ce qui ne regardait que leur prospérité intérieure, sans que la nation entière, représentée par l'Union, cessât de faire un corps et de pourvoir à tous ses besoins généraux. Question complexe et difficile à résoudre.

Il était impossible de fixer d'avance d'une manière exacte et complète la part de puissance qui devait revenir à chacun des deux gouvernements entre lesquels la souveraineté allait se partager. Qui pourrait prévoir à l'avance tous les détails de la vie d'un peuple?

Les devoirs et les droits du gouvernement fédéral étaient simples et assez faciles à définir, parce que l'Union avait été formée dans le but de répondre à quelques grands besoins généraux. Les devoirs et les droits du gouvernement des États étaient, au contraire, multiples et compliqués, parce que ce gouvernement pénétrait dans tous les détails de la vie sociale.

On définit donc avec soin les attributions du gouvernement fédéral, et l'on déclara que tout ce qui n'était pas compris dans la définition rentrait dans les attributions du gouvernement des États. Ainsi le gouvernement des États resta le droit commun; le gouvernement fédéral fut l'exception[127].

Mais comme on prévoyait que, dans la pratique, des questions pourraient s'élever relativement aux limites exactes de ce gouvernement exceptionnel, et qu'il eût été dangereux d'abandonner la solution de ces questions aux tribunaux ordinaires institués dans les différents États par ces États eux-mêmes, on créa une haute-cour[128] fédérale, tribunal unique, dont l'une des attributions fut de maintenir entre les deux gouvernements rivaux la division des pouvoirs telle que la constitution l'avait établie[129].

ATTRIBUTIONS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL.

Pouvoir accordé au gouvernement fédéral de faire la paix, la guerre, d'établir des taxes générales. — Objet de politique intérieure dont il peut s'occuper. — Le gouvernement de l'Union, plus centralisé sur quelques points que ne l'était le gouvernement royal sous l'ancienne monarchie française.

Les peuples entre eux ne sont que des individus. C'est surtout pour paraître avec avantage vis-à-vis des étrangers qu'une nation a besoin d'un gouvernement unique.

À l'Union fut donc accordé le droit exclusif de faire la paix et la guerre; de conclure les traités de commerce; de lever des armées, d'équiper des flottes[130].

La nécessité d'un gouvernement national ne se fait pas aussi impérieusement sentir dans la direction des affaires intérieures de la société.

Toutefois, il est certains intérêts généraux auxquels une autorité générale peut seule utilement pourvoir.

À l'Union fut abandonné le droit de régler tout ce qui a rapport à la valeur de l'argent; on la chargea du service des postes; on lui donna le droit d'ouvrir les grandes communications qui devaient unir les diverses parties du territoire[131].

En général, le gouvernement des différents États fut considéré comme libre dans sa sphère; cependant il pouvait abuser de cette indépendance, et compromettre, par d'imprudentes mesures, la sûreté de l'Union entière; pour ces cas rares et définis d'avance, on permit au gouvernement fédéral d'intervenir dans les affaires intérieures des États[132]. C'est ainsi que, tout en reconnaissant à chacune des républiques confédérées le pouvoir de modifier et de changer sa législation, on lui défendit cependant de faire des lois rétroactives, et de créer dans son sein un corps de nobles[133].

Enfin, comme il fallait que le gouvernement fédéral pût remplir les obligations qui lui étaient imposées, on lui donna le droit illimité de lever des taxes[134].

Lorsqu'on fait attention au partage des pouvoirs tel que la constitution fédérale l'a établi; quand, d'une part, on examine la portion de souveraineté que se sont réservée les États particuliers, et de l'autre la part de puissance que l'Union a prise, on découvre aisément que les législateurs fédéraux s'étaient formé des idées très nettes et très justes de ce que j'ai nommé précédemment la centralisation gouvernementale.

Non seulement les États-Unis forment une république, mais encore une confédération. Cependant l'autorité nationale y est, à quelques égards, plus centralisée qu'elle ne l'était à la même époque dans plusieurs des monarchies absolues de l'Europe. Je n'en citerai que deux exemples.

La France comptait treize cours souveraines, qui le plus souvent avaient le droit d'interpréter la loi sans appel. Elle possédait, de plus, certaines provinces appelées pays d'États, qui, après que l'autorité souveraine, chargée de représenter la nation, avait ordonné la levée d'un impôt, pouvaient refuser leur concours.

L'Union n'a qu'un seul tribunal pour interpréter la loi, comme une seule législature pour la faire; l'impôt voté par les représentants de la nation oblige tous les citoyens. L'Union est donc plus centralisée sur ces deux points essentiels que ne l'était la monarchie française; cependant, l'Union n'est qu'un assemblage de républiques confédérées.

En Espagne, certaines provinces avaient le pouvoir d'établir un système de douanes qui leur fût propre, pouvoir qui tient, par son essence même, à la souveraineté nationale.

En Amérique, le congrès seul a droit de régler les rapports commerciaux des États entre eux. Le gouvernement de la confédération est donc plus centralisé sur ce point que celui du royaume d'Espagne. Il est vrai qu'en France et en Espagne le pouvoir royal étant toujours en état d'exécuter au besoin, par la force, ce que la constitution du royaume lui refusait le droit de faire, on en arrivait, en définitive, au même point. Mais je parle ici de la théorie.

POUVOIRS FÉDÉRAUX.

Après avoir renfermé le gouvernement fédéral dans un cercle d'actions nettement tracé, il s'agissait de savoir comment on l'y ferait mouvoir.

POUVOIRS LÉGISLATIFS.

Division du corps législatif en deux branches. — Différences dans la manière de former les deux chambres. — Le principe de l'indépendance des États triomphe dans la formation du sénat. — Le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants. — Effets singuliers qui résultent de ceci, que les constitutions ne sont logiques que quand les peuples sont jeunes.

Dans l'organisation des pouvoirs de l'Union, on suivit en beaucoup de points le plan qui était tracé d'avance par la constitution particulière de chacun des États.

Le corps législatif fédéral de l'Union se composa d'un sénat et d'une chambre des représentants.

L'esprit de conciliation fit suivre dans la formation de chacune de ces assemblées des règles diverses.

J'ai fait sentir plus haut que, quand on avait voulu établir la constitution fédérale, deux intérêts opposés s'étaient trouvés en présence. Ces deux intérêts avaient donné naissance à deux opinions.

Les uns voulaient faire de l'Union une ligue d'États indépendants, une sorte de congrès, où les représentants de peuples distincts viendraient discuter certains points d'intérêt commun.

Les autres voulaient réunir tous les habitants des anciennes colonies dans un seul et même peuple, et leur donner un gouvernement qui, bien que sa sphère fût bornée, pût agir cependant, dans cette sphère, comme le seul et unique représentant de la nation. Les conséquences pratiques de ces deux théories étaient fort diverses.

Ainsi, s'agissait-il d'organiser une ligue et non un gouvernement national, c'était à la majorité des États à faire la loi, et non point à la majorité des habitants de l'Union. Car chaque État, grand ou petit, conservait alors son caractère de puissance indépendante, et entrait dans l'Union sur le pied d'une égalité parfaite.

Du moment, au contraire, où l'on considérait les habitants des États-Unis comme formant un seul et même peuple, il était naturel que la majorité seule des citoyens de l'Union fît la loi.

On comprend que les petits États ne pouvaient consentir à l'application de cette doctrine sans abdiquer complétement leur existence, dans ce qui regardait la souveraineté fédérale; car de puissance corégulatrice, ils devenaient fraction insignifiante d'un grand peuple. Le premier système leur eût accordé une puissance déraisonnable; le second les annulait.

Dans cet état de choses, il arriva ce qui arrive presque toujours lorsque les intérêts sont en opposition avec les raisonnements: on fit plier les règles de la logique. Les législateurs adoptèrent un terme moyen qui conciliait de force deux systèmes théoriquement inconciliables.

Le principe de l'indépendance des États triompha dans la formation du sénat; le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la chambre des représentants.

Chaque État dut envoyer deux sénateurs au congrès et un certain nombre de représentants, en proportion de sa population[135].

Il résulte de cet arrangement que, de nos jours, l'État de New-York a au congrès quarante représentants et seulement deux sénateurs; l'État de Delaware deux sénateurs et seulement un représentant. L'État de Delaware est donc, dans le sénat, l'égal de l'État de New-York; tandis que celui-ci a, dans la chambre des représentants, quarante fois plus d'influence que le premier. Ainsi, il peut arriver que la minorité de la nation, dominant le sénat, paralyse entièrement les volontés de la majorité, représentée par l'autre chambre; ce qui est contraire à l'esprit des gouvernements constitutionnels.

Tout ceci montre bien à quel degré il est rare et difficile de lier entre elles d'une manière logique et rationnelle toutes les parties de la législation.

Le temps fait toujours naître à la longue, chez le même peuple, des intérêts différents, et consacre des droits divers. Lorsqu'il s'agit ensuite d'établir une constitution générale, chacun de ces intérêts et de ces droits forme comme autant d'obstacles naturels qui s'opposent à ce qu'aucun principe politique ne suive toutes ses conséquences. C'est donc seulement à la naissance des sociétés qu'on peut être complétement logique dans les lois. Lorsque vous voyez un peuple jouir de cet avantage, ne vous hâtez pas de conclure qu'il est sage; pensez plutôt qu'il est jeune.

À l'époque où la constitution fédérale a été formée, il n'existait encore parmi les Anglo-Américains que deux intérêts positivement opposés l'un à l'autre: l'intérêt d'individualité pour les États particuliers, l'intérêt d'union pour le peuple entier; et il a fallu en venir à un compromis.

On doit reconnaître, toutefois, que cette partie de la constatation n'a point, jusqu'à présent, produit les maux qu'on pouvait craindre.

Tous les États sont jeunes; ils sont rapprochés les uns des autres; ils ont des mœurs, des idées et des besoins homogènes; la différence qui résulte de leur plus ou moins de grandeur, ne suffit pas pour leur donner des intérêts fort opposés. On n'a donc jamais vu les petits États se liguer, dans le sénat, contre les desseins des grands. D'ailleurs, il y a une force tellement irrésistible dans l'expression légale des volontés de tout un peuple, que, la majorité venant à s'exprimer par l'organe de la chambre des représentants, le sénat se trouve bien faible en sa présence.

De plus, il ne faut pas oublier qu'il ne dépendait pas des législateurs américains de faire une seule et même nation du peuple auquel ils voulaient donner des lois. Le but de la constitution fédérale n'était pas de détruire l'existence des États, mais seulement de la restreindre. Du moment donc où on laissait un pouvoir réel à ces corps secondaires (et on ne pouvait le leur ôter), on renonçait d'avance à employer habituellement la contrainte pour les plier aux volontés de la majorité. Ceci posé, l'introduction de leurs forces individuelles dans les rouages du gouvernement fédéral n'avait rien d'extraordinaire. Elle ne faisait que constater un fait existant, celui d'une puissance reconnue qu'il fallait ménager et non violenter.

AUTRE DIFFÉRENCE ENTRE LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS.

Le sénat nommé par les législateurs provinciaux. — Les représentants, par le peuple. — Deux degrés d'élection pour le premier. — Un seul pour le second. — Durée des différents mandats. — Attributions.

Le sénat ne diffère pas seulement de l'autre chambre par le principe même de la représentation, mais aussi par le mode de l'élection, par la durée du mandat et par la diversité des attributions.

La chambre des représentants est nommée par le peuple; le sénat, par les législateurs de chaque État.

L'une est le produit de l'élection directe, l'autre de l'élection à deux degrés.

Le mandat des représentants ne dure que deux ans; celui des sénateurs, six.

La chambre des représentants n'a que des fonctions législatives; elle ne participe au pouvoir judiciaire qu'en accusant les fonctionnaires publics; le sénat concourt à la formation des lois; il juge les délits politiques qui lui sont déférés par la chambre des représentants; il est, de plus, le grand conseil exécutif de la nation. Les traités conclus par le président doivent être validés par le sénat; ses choix, pour être définitifs, ont besoin de recevoir l'approbation du même corps[136].

DU POUVOIR EXÉCUTIF[137].

Dépendance du président. — Électif et responsable. — Libre dans sa sphère, le sénat le surveille et ne le dirige pas. — Le traitement du président fixé à son entrée en fonctions. — Véto suspensif.

Les législateurs américains avaient une tâche difficile à remplir: ils voulaient créer un pouvoir exécutif qui dépendît de la majorité, et qui pourtant fût assez fort par lui-même pour agir avec liberté dans sa sphère.

Le maintien de la forme républicaine exigeait que le représentant du pouvoir exécutif fût soumis à la volonté nationale.

Le président est un magistrat électif. Son honneur, ses biens, sa liberté, sa vie, répondent sans cesse au peuple du bon emploi qu'il fera de son pouvoir. En exerçant ce pouvoir, il n'est pas d'ailleurs complétement indépendant: le sénat le surveille dans ses rapports avec les puissances étrangères, ainsi que dans la distribution des emplois; de telle sorte qu'il ne peut ni être corrompu ni corrompre.

Les législateurs de l'Union reconnurent que le pouvoir exécutif ne pourrait remplir dignement et utilement sa tâche, s'ils ne parvenaient à lui donner plus de stabilité et plus de force qu'on ne lui en avait accordé dans les États particuliers.

Le président fut nommé pour quatre ans, et put être réélu. Avec de l'avenir, il eut le courage de travailler au bien public, et les moyens de l'opérer.

On fit du président le seul et unique représentant de la puissance exécutive de l'Union. On se garda même de subordonner ses volontés à celles d'un conseil: moyen dangereux, qui, tout en affaiblissant l'action du gouvernement, diminue la responsabilité des gouvernants. Le sénat a le droit de frapper de stérilité quelques uns des actes du président; mais il ne saurait le forcer à agir, ni partager avec lui la puissance exécutive.

L'action de la législature sur le pouvoir exécutif peut être directe; nous venons de voir que les Américains avaient pris soin qu'elle ne le fût pas. Elle peut aussi être indirecte.

Les chambres, en privant le fonctionnaire public de son traitement, lui ôtent une partie de son indépendance; maîtresses de faire les lois, on doit craindre qu'elles ne lui enlèvent peu à peu la portion de pouvoir que la constitution avait voulu lui conserver.

Cette dépendance du pouvoir exécutif est un des vices inhérents aux constitutions républicaines. Les Américains n'ont pu détruire la pente qui entraîne les assemblées législatives à s'emparer du gouvernement, mais ils ont rendu cette pente moins irrésistible.

Le traitement du président est fixé, à son entrée en fonctions, pour tout le temps que doit durer sa magistrature. De plus, le président est armé d'un véto suspensif, qui lui permet d'arrêter à leur passage les lois qui pourraient détruire la portion d'indépendance que la constitution lui a laissée. Il ne saurait pourtant y avoir qu'une lutte inégale entre le président et la législature, puisque celle-ci, en persévérant dans ses desseins, est toujours maîtresse de vaincre la résistance qu'on lui oppose; mais le véto suspensif la force du moins à retourner sur ses pas; il l'oblige à considérer de nouveau la question, et, cette fois, elle ne peut plus la trancher qu'à la majorité des deux tiers des opinants. Le véto, d'ailleurs, est une sorte d'appel au peuple. Le pouvoir exécutif, qu'on eût pu, sans cette garantie, opprimer en secret, plaide alors sa cause, et fait entendre ses raisons.

Mais si la législature persévère dans ses desseins, ne peut-elle pas toujours vaincre la résistance qu'on lui oppose? À cela, je répondrai qu'il y a dans la constitution de tous les peuples, quelle que soit du reste sa nature, un point où le législateur est obligé de s'en rapporter au bon sens et à la vertu des citoyens. Ce point est plus rapproché et plus visible dans les républiques, plus éloigné et caché avec plus de soin dans les monarchies; mais il se trouve toujours quelque part. Il n'y a pas de pays où la loi puisse tout prévoir, et où les institutions doivent tenir lieu de la raison et des mœurs.

EN QUOI LA POSITION DU PRÉSIDENT AUX ÉTATS-UNIS DIFFÈRE DE CELLE D'UN ROI CONSTITUTIONNEL EN FRANCE.

Le pouvoir exécutif, aux États-Unis, borné et exceptionnel comme la souveraineté au nom de laquelle il agit. — Le pouvoir exécutif en France s'étend à tout comme elle. — Le roi est un des auteurs de la loi. — Le président n'est que l'exécuteur de la loi. — Autres différences qui naissent de la durée des deux pouvoirs. — Le président gêné dans la sphère du pouvoir exécutif. — Le roi y est libre. — La France, malgré ces différences, ressemble plus à une république que l'Union à une monarchie. — Comparaison du nombre des fonctionnaires qui, dans les deux pays, dépendent du pouvoir exécutif.

Le pouvoir exécutif joue un si grand rôle dans la destinée des nations, que je veux m'arrêter un instant ici, pour mieux faire comprendre quelle place il occupe chez les Américains.

Afin de concevoir une idée claire et précise de la position du président des États-Unis, il est utile de la comparer à celle du roi, dans l'une des monarchies constitutionnelles d'Europe.

Dans cette comparaison, je m'attacherai peu aux signes extérieurs de la puissance; ils trompent l'œil de l'observateur plus qu'ils ne le guident.

Lorsqu'une monarchie se transforme peu à peu en république, le pouvoir exécutif y conserve des titres, des honneurs, des respects, et même de l'argent, long-temps après qu'il y a perdu la réalité de la puissance. Les Anglais, après avoir tranché la tête à l'un de leurs rois et en avoir chassé un autre du trône, se mettaient encore à genoux pour parler aux successeurs de ces princes.

D'un autre côté, lorsque les républiques tombent sous le joug d'un seul, le pouvoir continue à s'y montrer simple, uni et modeste dans ses manières, comme s'il ne s'élevait point déjà au-dessus de tous. Quand les empereurs disposaient despotiquement de la fortune et de la vie de leurs concitoyens, on les appelait encore Césars en leur parlant, et ils allaient souper familièrement chez leurs amis.

Il faut donc abandonner la surface et pénétrer plus avant.

La souveraineté, aux États-Unis, est divisée entre l'Union et les États, tandis que, parmi nous, elle est une et compacte; de là naît la première et la plus grande différence que j'aperçoive entre le président des États-Unis et le roi en France.

Aux États-Unis, le pouvoir exécutif est borné et exceptionnel, comme la souveraineté même au nom de laquelle il agit; en France il s'étend à tout comme elle.

Les Américains ont un gouvernement fédéral; nous avons un gouvernement national.

Voilà une première cause d'infériorité qui résulte de la nature même des choses; mais elle n'est pas seule. La seconde en importance est celle-ci: on peut, à proprement parler, définir la souveraineté, le droit de faire les lois.

Le roi, en France, constitue réellement une partie du souverain, puisque les lois n'existent point s'il refuse de les sanctionner; il est, de plus, l'exécuteur des lois.

Le président est également l'exécuteur de la loi, mais il ne concourt pas réellement à la faire, puisque, en refusant son assentiment, il ne peut l'empêcher d'exister. Il ne fait donc point partie du souverain; il n'en est que l'agent.

Non seulement le roi, en France, constitue une portion du souverain, mais encore il participe à la formation de la législature, qui en est l'autre portion. Il y participe en nommant les membres d'une chambre, et en faisant cesser à sa volonté la durée du mandat de l'autre. Le président des États-Unis ne concourt en rien à la composition du corps législatif et ne saurait le dissoudre.

Le roi partage avec les chambres le droit de proposer la loi.

Le président n'a point d'initiative semblable.

Le roi est représenté, au sein des chambres, par un certain nombre d'agents qui exposent ses vues, soutiennent ses opinions, et font prévaloir ses maximes de gouvernement.

Le président n'a point entrée au congrès; ses ministres en sont exclus comme lui-même, et ce n'est que par des voies indirectes qu'il fait pénétrer dans ce grand corps son influence et ses avis.

Le roi de France marche donc d'égal à égal avec la législature, qui ne peut agir sans lui, comme il ne saurait agir sans elle.

Le président est placé à côté de la législature, comme un pouvoir inférieur et dépendant.

Dans l'exercice du pouvoir exécutif proprement dit, point sur lequel sa position semble le plus se rapprocher de celle du roi en France, le président a encore plusieurs causes d'infériorité très grandes.

Le pouvoir du roi, en France, a d'abord, sur celui du président, l'avantage de la durée. Or, la durée est un des premiers éléments de la force. On n'aime et on ne craint que ce qui doit exister long-temps.

Le président des États-Unis est un magistrat élu pour quatre ans. Le roi, en France, est un chef héréditaire.

Dans l'exercice du pouvoir exécutif, le président des États-Unis est continuellement soumis à une surveillance jalouse. Il prépare les traités, mais il ne les fait pas; il désigne aux emplois, mais il n'y nomme point[138].

Le roi de France est maître absolu dans la sphère du pouvoir exécutif.

Le président des États-Unis est responsable de ses actes. La loi française dit que la personne du roi de France est inviolable.

Cependant, au-dessus de l'un comme au-dessus de l'autre, se tient un pouvoir dirigeant, celui de l'opinion publique. Ce pouvoir est moins défini en France qu'aux États-Unis; moins reconnu, moins formulé dans les lois; mais de fait il y existe. En Amérique, il procède par des élections et des arrêts, en France par des révolutions. La France et les États-Unis ont ainsi, malgré la diversité de leur constitution, ce point de commun, que l'opinion publique y est, en résultat, le pouvoir dominant. Le principe générateur des lois est donc, à vrai dire, le même chez les deux peuples, quoique ses développements y soient plus ou moins libres, et que les conséquences qu'on en tire soient souvent différentes. Ce principe, de sa nature, est essentiellement républicain. Ainsi pensé-je que la France, avec son roi, ressemble plus à une république, que l'Union, avec son président, à une monarchie.

Dans tout ce qui précède, j'ai pris soin de ne signaler que les points capitaux de différence. Si j'eusse voulu entrer dans les détails, le tableau eût été bien plus frappant encore. Mais j'ai trop à dire pour ne pas vouloir être court.

J'ai remarqué que le pouvoir du président des États-Unis ne s'exerce que dans la sphère d'une souveraineté restreinte, tandis que celui du roi, en France, agit dans le cercle d'une souveraineté complète.

J'aurais pu montrer le pouvoir gouvernemental du roi en France dépassant même ses limites naturelles, quelque étendues qu'elles soient, et pénétrant, de mille manières, dans l'administration des intérêts individuels.

À cette cause d'influence, je pouvais joindre celle qui résulte du grand nombre des fonctionnaires publics qui, presque tous, doivent leur mandat à la puissance exécutive. Ce nombre a dépassé chez nous toutes les bornes connues; il s'élève à 138,000[139]. Chacune de ces 138,000 nominations doit être considérée comme un élément de force. Le président n'a pas le droit absolu de nommer aux emplois publics, et ces emplois n'excèdent guère 12,000[140].

CAUSES ACCIDENTELLES QUI PEUVENT ACCROÎTRE L'INFLUENCE DU POUVOIR EXÉCUTIF.

Sécurité extérieure dont jouit l'Union. — Politique expectante. — Armée de 6,000 soldats. — Quelques vaisseaux seulement. — Le président possède de grandes prérogatives dont il n'a pas l'occasion de se servir. — Dans ce qu'il a occasion d'exécuter il est faible.

Si le pouvoir exécutif est moins fort en Amérique qu'en France, il faut en attribuer la cause aux circonstances plus encore peut-être qu'aux lois.

C'est principalement dans ses rapports avec les étrangers que le pouvoir exécutif d'une nation trouve l'occasion de déployer de l'habileté et de la force.

Si la vie de l'Union était sans cesse menacée, si ses grands intérêts se trouvaient tous les jours mêlés à ceux d'autres peuples puissants, on verrait le pouvoir exécutif grandir dans l'opinion, par ce qu'on attendrait de lui, et par ce qu'il exécuterait.

Le président des États-Unis est, il est vrai, le chef de l'armée, mais cette armée se compose de 6,000 soldats; il commande la flotte, mais la flotte ne compte que quelques vaisseaux; il dirige les affaires de l'Union vis-à-vis des peuples étrangers, mais les États-Unis n'ont pas de voisins. Séparés du reste du monde par l'Océan, trop faibles encore pour vouloir dominer la mer, ils n'ont point d'ennemis, et leurs intérêts ne sont que rarement en contact avec ceux des autres nations du globe.

Ceci fait bien voir qu'il ne faut pas juger de la pratique du gouvernement par la théorie.

Le président des États-Unis possède des prérogatives presque royales, dont il n'a pas l'occasion de se servir, et les droits dont, jusqu'à présent, il peut user sont très circonscrits: les lois lui permettent d'être fort, les circonstances le maintiennent faible.

Ce sont, au contraire, les circonstances qui, plus encore que les lois, donnent à l'autorité royale de France sa plus grande force.

En France, le pouvoir exécutif lutte sans cesse contre d'immenses obstacles, et dispose d'immenses ressources pour les vaincre. Il s'accroît de la grandeur des choses qu'il exécute et de l'importance des événements qu'il dirige, sans pour cela modifier sa constitution.

Les lois l'eussent-elles créé aussi faible et aussi circonscrit que celui de l'Union, son influence deviendrait bientôt beaucoup plus grande.

POURQUOI LE PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS N'A PAS BESOIN POUR DIRIGER LES AFFAIRES D'AVOIR LA MAJORITÉ DANS LES CHAMBRES.

C'est un axiome établi en Europe, qu'un roi constitutionnel ne peut gouverner quand l'opinion des chambres législatives ne s'accorde pas avec la sienne.

On a vu plusieurs présidents des États-Unis perdre l'appui de la majorité dans le corps législatif, sans être obligés d'abandonner le pouvoir, ni sans qu'il en résultât pour la société un grand mal.

J'ai entendu citer ce fait pour prouver l'indépendance et la force du pouvoir exécutif en Amérique. Il suffit de réfléchir quelques instants pour y voir, au contraire, la preuve de son impuissance.

Un roi d'Europe a besoin d'obtenir l'appui du corps législatif pour remplir la tâche que la constitution lui impose, parce que cette tâche est immense. Un roi constitutionnel d'Europe n'est pas seulement l'exécuteur de la loi: le soin de son exécution lui est si complétement dévolu, qu'il pourrait, si elle lui était contraire, en paralyser les forces. Il a besoin des chambres pour faire la loi, les chambres ont besoin de lui pour l'exécuter: ce sont deux puissances qui ne peuvent vivre l'une sans l'autre; les rouages du gouvernement s'arrêtent au moment où il y a désaccord entre elles.

En Amérique, le président ne peut empêcher la formation des lois; il ne saurait se soustraire à l'obligation de les exécuter. Son concours zélé et sincère est sans doute utile, mais n'est point nécessaire à la marche du gouvernement. Dans tout ce qu'il fait d'essentiel, on le soumet directement ou indirectement à la législature; où il est entièrement indépendant d'elle, il ne peut presque rien. C'est donc sa faiblesse, et non sa force, qui lui permet de vivre en opposition avec le pouvoir législatif.

En Europe, il faut qu'il y ait accord entre le roi et les chambres, parce qu'il peut y avoir lutte sérieuse entre eux. En Amérique, l'accord n'est pas obligé, parce que la lutte est impossible.

DE L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT.

Le danger du système d'élection augmente en proportion de l'étendue des prérogatives du pouvoir exécutif. — Les Américains peuvent adopter ce système, parce qu'ils peuvent se passer d'un pouvoir exécutif fort. — Comment les circonstances favorisent l'établissement du système électif. — Pourquoi l'élection du président ne fait point varier les principes du gouvernement. — Influence que l'élection du président exerce sur le sort des fonctionnaires secondaires.

Le système de l'élection, appliqué au chef du pouvoir exécutif chez un grand peuple, présente des dangers que l'expérience et les historiens ont suffisamment signalés.

Aussi je ne veux en parler que par rapport à l'Amérique.

Les dangers qu'on redoute du système de l'élection sont plus ou moins grands, suivant la place que le pouvoir exécutif occupe, et son importance dans l'État, suivant le mode de l'élection et les circonstances dans lesquelles se trouve le peuple qui élit.

Ce qu'on reproche non sans raison au système électif, appliqué au chef de l'État, c'est d'offrir un appât si grand aux ambitions particulières, et de les enflammer si fort à la poursuite du pouvoir, que souvent les moyens légaux ne leur suffisant plus, elles en appellent à la force quand le droit vient à leur manquer.

Il est clair que plus le pouvoir exécutif a de prérogatives, plus l'appât est grand; plus l'ambition des prétendants est excitée, plus aussi elle trouve d'appui dans une foule d'ambitions secondaires qui espèrent se partager la puissance après que leur candidat aura triomphé.

Les dangers du système d'élection croissent donc en proportion directe de l'influence exercée par le pouvoir exécutif sur les affaires de l'État.

Les révolutions de Pologne ne doivent pas seulement être attribuées au système électif en général, mais à ce que le magistrat élu était le chef d'une grande monarchie.

Avant de discuter la bonté absolue du système électif, il y a donc toujours une question préjudicielle à décider, celle de savoir si la position géographique, les lois, les habitudes, les mœurs et les opinions du peuple chez lequel on veut l'introduire permettent d'y établir un pouvoir exécutif faible et dépendant; car vouloir tout à la fois que le représentant de l'État reste armé d'une vaste puissance et soit élu, c'est exprimer, suivant moi, deux volontés contradictoires. Pour ma part, je ne connais qu'un seul moyen de faire passer la royauté héréditaire à l'état de pouvoir électif: il faut rétrécir d'avance sa sphère d'action, diminuer graduellement ses prérogatives, et habituer peu à peu le peuple à vivre sans son aide. Mais c'est ce dont les républicains d'Europe ne s'occupent guère. Comme beaucoup d'entre eux ne haïssent la tyrannie que parce qu'ils sont en butte à ses rigueurs, l'étendue du pouvoir exécutif ne les blesse point; ils n'attaquent que son origine, sans apercevoir le lien étroit qui lie ces deux choses.

Il ne s'est encore rencontré personne qui se souciât d'exposer son honneur et sa vie pour devenir président des États-Unis, parce que le président n'a qu'un pouvoir temporaire, borné et dépendant. Il faut que la fortune mette un prix immense en jeu pour qu'il se présente des joueurs désespérés dans la lice. Nul candidat, jusqu'à présent, n'a pu soulever en sa faveur d'ardentes sympathies et de dangereuses passions populaires. La raison en est simple: parvenu à la tête du gouvernement, il ne peut distribuer à ses amis ni beaucoup de puissance, ni beaucoup de richesses, ni beaucoup de gloire, et son influence dans l'État est trop faible pour que les factions voient leurs succès ou leur ruine dans son élévation au pouvoir.

Les monarchies héréditaires ont un grand avantage: l'intérêt particulier d'une famille y étant continuellement lié d'une manière étroite à l'intérêt de l'État, il ne se passe jamais un seul moment où celui-ci reste abandonné à lui-même. Je ne sais si dans ces monarchies les affaires sont mieux dirigées qu'ailleurs; mais du moins il y a toujours quelqu'un qui, bien ou mal, suivant sa capacité, s'en occupe.

Dans les États électifs, au contraire, à l'approche de l'élection et long-temps avant qu'elle n'arrive, les rouages du gouvernement ne fonctionnent plus, en quelque sorte, que d'eux-mêmes. On peut sans doute combiner les lois de manière à ce que l'élection s'opérant d'un seul coup et avec rapidité, le siége de la puissance exécutive ne reste pour ainsi dire jamais vacant; mais, quoi qu'on fasse, le vide existe dans les esprits en dépit des efforts du législateur.

À l'approche de l'élection, le chef du pouvoir exécutif ne songe qu'à la lutte qui se prépare; il n'a plus d'avenir; il ne peut rien entreprendre, et ne poursuit qu'avec mollesse ce qu'un autre peut-être va achever. «Je suis si près du moment de ma retraite, écrivait le président Jefferson, le 21 janvier 1809 (six semaines avant l'élection), que je ne prends plus part aux affaires que par l'expression de mon opinion. Il me semble juste de laisser à mon successeur l'initiative des mesures dont il aura à suivre l'exécution et à supporter la responsabilité.»

De son côté, la nation n'a les yeux tournés que sur un seul point; elle n'est occupée qu'à surveiller le travail d'enfantement qui se prépare.

Plus la place qu'occupe le pouvoir exécutif dans la direction des affaires est vaste, plus son action habituelle est grande et nécessaire, et plus un pareil état de choses est dangereux. Chez un peuple qui a contracté l'habitude d'être gouverné par le pouvoir exécutif, et à plus forte raison d'être administré par lui, l'élection ne pourrait manquer de produire une perturbation profonde.

Aux États-Unis, l'action du pouvoir exécutif peut se ralentir impunément, parce que cette action est faible et circonscrite.

Lorsque le chef du gouvernement est élu, il en résulte presque toujours un défaut de stabilité dans la politique intérieure et extérieure de l'État. C'est là un des vices principaux de ce système.

Mais ce vice est plus ou moins sensible suivant la part de puissance accordée au magistrat élu. À Rome, les principes du gouvernement ne variaient point, quoique les consuls fussent changés tous les ans, parce que le sénat était le pouvoir dirigeant, et que le sénat était un corps héréditaire. Dans la plupart des monarchies de l'Europe, si on élisait le roi, le royaume changerait de face à chaque nouveau choix.

En Amérique, le président exerce une assez grande influence sur les affaires de l'État, mais il ne les conduit point; le pouvoir prépondérant réside dans la représentation nationale tout entière. C'est donc la masse du peuple qu'il faut changer, et non pas seulement le président, pour que les maximes de la politique varient. Aussi, en Amérique, le système de l'élection, appliqué au chef du pouvoir exécutif, ne nuit-il pas d'une manière très sensible à la fixité du gouvernement.

Du reste, le manque de fixité est un mal tellement inhérent au système électif, qu'il se fait encore vivement sentir dans la sphère d'action du président, quelque circonscrite qu'elle soit.

Les Américains ont pensé avec raison que le chef du pouvoir exécutif, pour remplir sa mission et porter le poids de la responsabilité tout entière, devait rester, autant que possible, libre de choisir lui-même ses agents et de les révoquer à volonté; le corps législatif surveille le président plutôt qu'il ne le dirige. Il suit de là qu'à chaque élection nouvelle, le sort de tous les employés fédéraux est comme en suspens.

On se plaint, dans les monarchies constitutionnelles d'Europe, de ce que la destinée des agents obscurs de l'administration dépend souvent du sort des ministres. C'est bien pis encore dans les États où le chef du gouvernement est élu. La raison en est simple: dans les monarchies constitutionnelles, les ministres se succèdent rapidement; mais le représentant principal du pouvoir exécutif ne change jamais, ce qui renferme l'esprit d'innovation entre certaines limites. Les systèmes administratifs y varient donc dans les détails plutôt que dans les principes; on ne saurait les substituer brusquement les uns aux autres sans causer une sorte de révolution. En Amérique, cette révolution se fait tous les quatre ans au nom de la loi.

Quant aux misères individuelles qui sont la suite naturelle d'une pareille législation, il faut avouer que le défaut de fixité dans le sort des fonctionnaires ne produit pas en Amérique les maux qu'on pourrait en attendre ailleurs. Aux États-Unis, il est si facile de se créer une existence indépendante, qu'ôter à un fonctionnaire la place qu'il occupe, c'est quelquefois lui enlever l'aisance de la vie, mais jamais les moyens de la soutenir.

J'ai dit au commencement de ce chapitre que les dangers du mode de l'élection appliqué au chef du pouvoir exécutif étaient plus ou moins grands, suivant les circonstances au milieu desquelles se trouve le peuple qui élit.

Vainement on s'efforce d'amoindrir le rôle du pouvoir exécutif, il est une chose sur laquelle ce pouvoir exerce une grande influence, quelle que soit la place que les lois lui aient faite, c'est la politique extérieure: une négociation ne peut guère être entamée et suivie avec fruit que par un seul homme.

Plus un peuple se trouve dans une position précaire et périlleuse, et plus le besoin de suite et de fixité se fait sentir dans la direction des affaires extérieures, plus aussi l'application du système de l'élection au chef de l'État devient dangereuse.

La politique des Américains vis-à-vis du monde entier est simple; on pourrait presque dire que personne n'a besoin d'eux, et qu'ils n'ont besoin de personne. Leur indépendance n'est jamais menacée.

Chez eux le rôle du pouvoir exécutif est donc aussi restreint par les circonstances que par les lois. Le président peut fréquemment changer de vues sans que l'État souffre ou périsse.

Quelles que soient les prérogatives dont le pouvoir exécutif est revêtu, on doit toujours considérer le temps qui précède immédiatement l'élection, et celui pendant lequel elle se fait, comme une époque de crise nationale.

Plus la situation intérieure d'un pays est embarrassée, et plus ses périls extérieurs sont grands, plus ce moment de crise est dangereux pour lui. Parmi les peuples de l'Europe, il en est bien peu qui n'eussent à craindre la conquête ou l'anarchie, toutes les fois qu'ils se donneraient un nouveau chef.

En Amérique, la société est ainsi constituée qu'elle peut se soutenir d'elle-même et sans aide; les dangers extérieurs n'y sont jamais pressants. L'élection du président est une cause d'agitation, non de ruine.

MODE DE L'ÉLECTION.

Habileté dont les législateurs américains ont fait preuve dans le choix du mode d'élection. — Création d'un corps électoral spécial. — Vote séparé des électeurs spéciaux. — Dans quel cas la chambre des représentants est appelée à choisir le président. — Ce qui s'est passé aux douze élections qui ont eu lieu depuis que la constitution est en vigueur.

Indépendamment des dangers inhérents au principe, il en est beaucoup d'autres qui naissent des formes mêmes de l'élection, et qui peuvent être évités par les soins du législateur.

Lorsqu'un peuple se réunit en armes sur la place publique pour choisir son chef, il s'expose non seulement aux dangers que présente le système électif en lui-même, mais encore à tous ceux de la guerre civile qui naissent d'un semblable mode d'élection.

Quand les lois polonaises faisaient dépendre le roi du choix du veto d'un seul homme, elles invitaient au meurtre de cet homme, ou constituaient d'avance l'anarchie.

À mesure qu'on étudie les institutions des États-Unis et qu'on jette un regard plus attentif sur la situation politique et sociale de ce pays, on y remarque un merveilleux accord entre la fortune et les efforts de l'homme. L'Amérique était une contrée nouvelle; cependant le peuple qui l'habitait avait déjà fait ailleurs un long usage de la liberté: deux grandes causes d'ordre intérieur. De plus, l'Amérique ne redoutait point la conquête. Les législateurs américains, s'emparant de ces circonstances favorables, n'eurent point de peine à établir un pouvoir exécutif faible et dépendant; l'ayant créé tel, ils purent sans danger le rendre électif.

Il ne leur restait plus qu'à choisir, parmi les différents systèmes d'élection, le moins dangereux; les règles qu'ils tracèrent à cet égard complètent admirablement les garanties que la constitution physique et politique du pays fournissait déjà.

Le problème à résoudre était de trouver le mode d'élection qui, tout en exprimant les volontés réelles du peuple, excitât peu ses passions et le tînt le moins possible en suspens. On admit d'abord que la majorité simple ferait la loi. Mais c'était encore une chose fort difficile que d'obtenir cette majorité sans avoir à craindre des délais qu'avant tout on voulait éviter.

Il est rare en effet de voir un homme réunir du premier coup la majorité des suffrages chez un grand peuple. La difficulté s'accroît encore dans une république d'États confédérés, où les influences locales sont beaucoup plus développées et plus puissantes.

Pour obvier à ce second obstacle, il se présentait un moyen, c'était de déléguer les pouvoirs électoraux de la nation à un corps qui la représentât.

Ce mode d'élection rendait la majorité plus probable; car, moins les électeurs sont nombreux, plus il leur est facile de s'entendre. Il présentait aussi plus de garanties pour la bonté du choix.

Mais devait-on confier le droit d'élire au corps législatif lui-même, représentant habituel de la nation, ou fallait-il, au contraire, former un collége électoral dont l'unique objet fût de procéder à la nomination du président?

Les Américains préférèrent ce dernier parti. Ils pensèrent que les hommes qu'on envoyait pour faire les lois ordinaires ne représenteraient qu'incomplétement les vœux du peuple relativement à l'élection de son premier magistrat. Étant d'ailleurs élus pour plus d'une année, ils auraient pu représenter une volonté déjà changée. Ils jugèrent que si l'on chargeait la législature d'élire le chef du pouvoir exécutif, ses membres deviendraient, long-temps avant l'élection, l'objet de manœuvres corruptrices et le jouet de l'intrigue; tandis que, semblables aux jurés, les électeurs spéciaux resteraient inconnus dans la foule, jusqu'au jour où ils devraient agir, et n'apparaîtraient un instant que pour prononcer leur arrêt.

On établit donc que chaque État nommerait un certain nombre d'électeurs[141], lesquels éliraient à leur tour le président. Et comme on avait remarqué que les assemblées chargées de choisir les chefs du gouvernement dans les pays électifs devenaient inévitablement des foyers de passions et de brigue; que quelquefois elles s'emparaient de pouvoirs qui ne leur appartenaient pas, et que souvent leurs opérations, et l'incertitude qui en était la suite, se prolongeaient assez long-temps pour mettre l'État en péril, on régla que les électeurs voteraient tous à un jour fixé, mais sans s'être réunis[142].

Le mode de l'élection à deux degrés rendait la majorité probable, mais ne l'assurait pas, car il se pouvait que les électeurs différassent entre eux comme leurs commettants l'auraient pu faire.

Ce cas venant à se présenter, on était nécessairement amené à prendre l'une de ces trois mesures: il fallait ou faire nommer de nouveaux électeurs, ou consulter de nouveau ceux déjà nommés, ou enfin déférer le choix à une autorité nouvelle.

Les deux premières méthodes, indépendamment de ce qu'elles étaient peu sûres, amenaient des lenteurs, et perpétuaient une agitation toujours dangereuse.

On s'arrêta donc à la troisième, et l'on convint que les votes des électeurs seraient transmis cachetés au président du sénat; qu'au jour fixé, et en présence des deux chambres, celui-ci en ferait le dépouillement. Si aucun des candidats n'avait réuni la majorité, la chambre des représentants procéderait immédiatement elle-même à l'élection; mais on eut soin de limiter son droit. Les représentants ne purent élire que l'un des trois candidats qui avaient obtenu le plus de suffrages[143].

Ce n'est, comme on le voit, que dans un cas rare et difficile à prévoir d'avance, que l'élection est confiée aux représentants ordinaires de la nation, et encore ne peuvent-ils choisir qu'un citoyen déjà désigné par une forte minorité des électeurs spéciaux; combinaison heureuse, qui concilie le respect qu'on doit à la volonté du peuple avec la rapidité d'exécution, et les garanties d'ordre qu'exige l'intérêt de l'État. Du reste, en faisant décider la question par la chambre des représentants, en cas de partage, on n'arrivait point encore à la solution complète de toutes les difficultés; car la majorité pouvait à son tour se trouver douteuse dans la chambre des représentants, et cette fois la constitution n'offrait point de remède. Mais en établissant des candidatures obligées, en restreignant leur nombre à trois, en s'en rapportant au choix de quelques hommes éclairés, elle avait aplani tous les obstacles[144] sur lesquels elle pouvait avoir quelque puissance; les autres étaient inhérents au système électif lui-même.

Depuis quarante-quatre ans que la constitution fédérale existe, les États-Unis ont déjà élu douze fois leur président.

Dix élections se sont faites en un instant, par le vote simultané des électeurs spéciaux placés sur les différents points du territoire.

La chambre des représentants n'a encore usé que deux fois du droit exceptionnel dont elle est revêtue en cas de partage. La première, en 1801, lors de l'élection de M. Jefferson; et la seconde, en 1825, quand M. Quincy Adams a été nommé.

CRISE DE L'ÉLECTION.

On peut considérer le moment de l'élection du président comme un moment de crise nationale. — Pourquoi. — Passion du peuple. — Préoccupation du président. — Calme qui succède à l'agitation de l'élection.

J'ai dit dans quelles circonstances favorables se trouvaient les États-Unis pour l'adoption du système électif, et j'ai fait connaître les précautions qu'avaient prises les législateurs, afin d'en diminuer les dangers. Les Américains sont habitués à procéder à toutes sortes d'élections. L'expérience leur a appris à quel degré d'agitation ils peuvent parvenir et doivent s'arrêter. La vaste étendue de leur territoire et la dissémination des habitants y rend une collision entre les différents partis moins probable et moins périlleuse que partout ailleurs. Les circonstances politiques au milieu desquelles la nation s'est trouvée lors des élections n'ont jusqu'ici présenté aucun danger réel.

Cependant on peut encore considérer le moment de l'élection du président des États-Unis comme une époque de crise nationale.

L'influence qu'exerce le président sur la marche des affaires est sans doute faible et indirecte, mais elle s'étend sur la nation entière; le choix du président n'importe que modérément à chaque citoyen, mais il importe à tous les citoyens. Or, un intérêt, quelque petit qu'il soit, prend un grand caractère d'importance, du moment qu'il devient un intérêt général.

Comparé à un roi d'Europe, le président a sans doute peu de moyens de se créer des partisans; toutefois, les places dont il dispose sont en assez grand nombre pour que plusieurs milliers d'électeurs soient directement ou indirectement intéressés à sa cause.

De plus, les partis, aux États-Unis comme ailleurs, sentent le besoin de se grouper autour d'un homme, afin d'arriver ainsi plus aisément jusqu'à l'intelligence de la foule. Ils se servent donc, en général, du nom du candidat à la présidence comme d'un symbole; ils personnifient en lui leurs théories. Ainsi, les partis ont un grand intérêt à déterminer l'élection en leur faveur, non pas tant pour faire triompher leurs doctrines à l'aide du président élu, que pour montrer, par son élection, que ces doctrines ont acquis la majorité.

Long-temps avant que le moment fixé n'arrive, l'élection devient la plus grande, et pour ainsi dire l'unique affaire, qui préoccupe les esprits. Les factions redoublent alors d'ardeur; toutes les passions factices que l'imagination peut créer, dans un pays heureux et tranquille, s'agitent en ce moment au grand jour.

De son côté, le président est absorbé par le soin de se défendre. Il ne gouverne plus dans l'intérêt de l'État, mais dans celui de sa réélection; il se prosterne devant la majorité, et souvent, au lieu de résister à ses passions, comme son devoir l'y oblige, il court au-devant de ses caprices.

À mesure que l'élection approche, les intrigues deviennent plus actives, l'agitation plus vive et plus répandue. Les citoyens se divisent en plusieurs camps, dont chacun prend le nom de son candidat. La nation entière tombe dans un état fébrile, l'élection est alors le texte journalier des papiers publics, le sujet des conversations particulières, le but de toutes les démarches, l'objet de toutes les pensées, le seul intérêt du présent.

Aussitôt, il est vrai, que la fortune a prononcé, cette ardeur se dissipe, tout se calme, et le fleuve, un moment débordé, rentre paisiblement dans son lit. Mais ne doit-on pas s'étonner que l'orage ait pu naître?

DE LA RÉÉLECTION DU PRÉSIDENT.

Quand le chef du pouvoir exécutif est rééligible, c'est l'État lui-même qui intrigue et corrompt. — Désir d'être réélu qui domine toutes les pensées du président des États-Unis. — Inconvénient de la réélection spécial à l'Amérique. — Le vice naturel des démocraties est l'asservissement graduel de tous les pouvoirs aux moindres désirs de la majorité. — La réélection du président favorise ce vice.

Les législateurs des États-Unis ont-ils eu tort ou raison de permettre la réélection du président?

Empêcher que le chef du pouvoir exécutif ne puisse être réélu, paraît, au premier abord, contraire à la raison. On sait quelle influence les talents ou le caractère d'un seul homme exercent sur la destinée de tout un peuple, surtout dans les circonstances difficiles et en temps de crise. Les lois qui défendraient aux citoyens de réélire leur premier magistrat leur ôteraient le meilleur moyen de faire prospérer l'État ou de le sauver. On arriverait d'ailleurs ainsi à ce résultat bizarre, qu'un homme serait exclu du gouvernement au moment même où il aurait achevé de prouver qu'il était capable de bien gouverner.

Ces raisons sont puissantes, sans doute; ne peut-on pas cependant leur en opposer de plus fortes encore?

L'intrigue et la corruption sont des vices naturels aux gouvernements électifs. Mais lorsque le chef de l'État peut être réélu, ces vices s'étendent indéfiniment et compromettent l'existence même du pays. Quand un simple candidat veut parvenir par l'intrigue, ses manœuvres ne sauraient s'exercer que sur un espace circonscrit. Lorsque au contraire le chef de l'État lui-même se met sur les rangs, il emprunte pour son propre usage la force du gouvernement.

Dans le premier cas, c'est un homme avec ses faibles moyens; dans le second, c'est l'État lui-même, avec ses immenses ressources, qui intrigue et qui corrompt.

Le simple citoyen qui emploie des manœuvres coupables pour parvenir au pouvoir, ne peut nuire que d'une manière indirecte à la prospérité publique; mais si le représentant de la puissance exécutive descend dans la lice, le soin du gouvernement devient pour lui l'intérêt secondaire; l'intérêt principal est son élection. Les négociations, comme les lois, ne sont plus pour lui que des combinaisons électorales; les places deviennent la récompense des services rendus, non à la nation, mais à son chef. Alors même que l'action du gouvernement ne serait pas toujours contraire à l'intérêt du pays, du moins elle ne lui sert plus. Cependant c'est pour son usage seul qu'elle est faite.

Il est impossible de considérer la marche ordinaire des affaires aux États-Unis, sans s'apercevoir que le désir d'être réélu domine les pensées du président; que toute la politique de son administration tend vers ce point; que ses moindres démarches sont subordonnées à cet objet; qu'à mesure surtout que le moment de la crise approche, l'intérêt individuel se substitue dans son esprit à l'intérêt général.

Le principe de la réélection rend donc l'influence corruptrice des gouvernements électifs plus étendue et plus dangereuse. Il tend à dégrader la morale politique du peuple, et à remplacer par l'habileté le patriotisme.

En Amérique, il attaque de plus près encore les sources de l'existence nationale.

Chaque gouvernement porte en lui-même un vice naturel qui semble attaché au principe même de sa vie; le génie du législateur consiste à le bien discerner. Un État peut triompher de beaucoup de mauvaises lois, et l'on s'exagère souvent le mal qu'elles causent. Mais toute loi dont l'effet est de développer ce germe de mort, ne saurait manquer, à la longue, de devenir fatale, bien que ses mauvais effets ne se fassent pas immédiatement apercevoir.

Le principe de ruine, dans les monarchies absolues, est l'extension illimitée et hors de raison du pouvoir royal. Une mesure qui enlèverait les contre-poids que la constitution avait laissés à ce pouvoir, serait donc radicalement mauvaise, quand même ses effets paraîtraient long-temps insensibles.

De même, dans les pays où la démocratie gouverne, et où le peuple attire sans cesse tout à lui, les lois qui rendent son action de plus en plus prompte et irrésistible attaquent d'une manière directe l'existence du gouvernement.

Le plus grand mérite des législateurs américains est d'avoir aperçu clairement cette vérité, et d'avoir eu le courage de la mettre en pratique.

Ils conçurent qu'il fallait qu'en dehors du peuple il y eût un certain nombre de pouvoirs qui, sans être complétement indépendants de lui, jouissent pourtant, dans leur sphère, d'un assez grand degré de liberté; de telle sorte que, forcés d'obéir à la direction permanente de la majorité, ils pussent cependant lutter contre ses caprices, et se refuser à ses exigences dangereuses.

À cet effet, ils concentrèrent tout le pouvoir exécutif de la nation dans une seule main; ils donnèrent au président des prérogatives étendues, et l'armèrent du véto, pour résister aux empiétements de la législature.

Mais en introduisant le principe de la réélection, ils ont détruit en partie leur ouvrage. Ils ont accordé au président un grand pouvoir, et lui ont ôté la volonté d'en faire usage.

Non rééligible, le président n'était point indépendant du peuple, car il ne cessait pas d'être responsable envers lui; mais la faveur du peuple ne lui était pas tellement nécessaire qu'il dût se plier en tout à ses volontés.

Rééligible (et ceci est vrai, surtout de nos jours, où la morale politique se relâche, et où les grands caractères disparaissent), le président des États-Unis n'est qu'un instrument docile dans les mains de la majorité. Il aime ce qu'elle aime, hait ce qu'elle hait; il vole au-devant de ses volontés, prévient ses plaintes, se plie à ses moindres désirs: les législateurs voulaient qu'il la guidât, et il la suit.

Ainsi, pour ne pas priver l'État des talents d'un homme, ils ont rendu ces talents presque inutiles; et, pour se ménager une ressource dans des circonstances extraordinaires, ils ont exposé le pays à des dangers de tous les jours.

DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX[145].

Importance politique du pouvoir judiciaire aux États-Unis. — Difficulté de traiter ce sujet. — Utilité de la justice dans les confédérations. — De quels tribunaux l'Union pouvait-elle se servir? — Nécessité d'établir des cours de justice fédérale. — Organisation de la justice fédérale. — La cour suprême. — En quoi elle diffère de toutes les cours de justice que nous connaissons.

J'ai examiné le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de l'Union. Il me reste encore à considérer la puissance judiciaire.

Ici je dois exposer mes craintes aux lecteurs.

Les institutions judiciaires exercent une grande influence sur la destinée des Anglo-Américains; elles tiennent une place très importante parmi les institutions politiques proprement dites. Sous ce point de vue, elles méritent particulièrement d'attirer nos regards.

Mais comment faire comprendre l'action politique des tribunaux américains, sans entrer dans quelques détails techniques sur leur constitution et sur leurs formes; et comment descendre dans les détails sans rebuter, par l'aridité naturelle d'un pareil sujet, la curiosité du lecteur? Comment rester clair, sans cesser d'être court?

Je ne me flatte point d'avoir échappé à ces différents périls. Les hommes du monde trouveront encore que je suis trop long; les légistes penseront que je suis trop bref. Mais c'est là un inconvénient attaché à mon sujet, en général, et à la matière spéciale que je traite dans ce moment.

La plus grande difficulté n'était pas de savoir comment on constituerait le gouvernement fédéral, mais comment on ferait obéir à ses lois.

Les gouvernements, en général, n'ont que deux moyens de vaincre les résistances que leur opposent les gouvernés: la force matérielle qu'ils trouvent en eux-mêmes; la force morale que leur prêtent les arrêts des tribunaux.

Un gouvernement qui n'aurait que la guerre pour faire obéir à ses lois serait bien près de sa ruine. Il lui arriverait probablement l'une de ces deux choses: s'il était faible et modéré, il n'emploierait la force qu'à la dernière extrémité, et laisserait passer inaperçues une foule de désobéissances partielles; alors l'État tomberait peu à peu en anarchie.

S'il était audacieux et puissant, il recourrait chaque jour à l'usage de la violence, et bientôt on le verrait dégénérer en pur despotisme militaire. Son inaction et son activité seraient également funestes aux gouvernés.

Le grand objet de la justice est de substituer l'idée du droit à celle de la violence; de placer des intermédiaires entre le gouvernement et l'emploi de la force matérielle.

C'est une chose surprenante que la puissance d'opinion accordée en général, par les hommes, à l'intervention des tribunaux. Cette puissance est si grande, qu'elle s'attache encore à la forme judiciaire quand la substance n'existe plus; elle donne un corps à l'ombre.

La force morale dont les tribunaux sont revêtus rend l'emploi de la force matérielle infiniment plus rare, en se substituant à elle dans la plupart des cas; et quand il faut enfin que cette dernière agisse, elle double son pouvoir en s'y joignant.

Un gouvernement fédéral doit désirer plus qu'un autre d'obtenir l'appui de la justice, parce que, de sa nature, il est plus faible, et qu'on peut plus aisément organiser contre lui des résistances[146]. S'il lui fallait arriver toujours et de prime-abord à l'emploi de la force, il ne suffirait point à sa tâche.

Pour faire obéir les citoyens à ses lois, ou repousser les agressions dont elles seraient l'objet, l'Union avait donc un besoin particulier des tribunaux.

Mais de quels tribunaux devait-elle se servir? Chaque État avait déjà un pouvoir judiciaire organisé dans son sein. Fallait-il recourir à ses tribunaux? fallait-il créer une justice fédérale? Il est facile de prouver que l'Union ne pouvait adapter à son usage la puissance judiciaire établie dans les États.

Il importe sans doute à la sécurité de chacun et à la liberté de tous que la puissance judiciaire soit séparée de toutes les autres; mais il n'est pas moins nécessaire à l'existence nationale que les différents pouvoirs de l'État aient la même origine, suivent les mêmes principes et agissent dans la même sphère, en un mot, qu'ils soient corrélatifs et homogènes. Personne, j'imagine, n'a jamais pensé à faire juger par des tribunaux étrangers les délits commis en France, afin d'être plus sûr de l'impartialité des magistrats.

Les Américains ne forment qu'un seul peuple, par rapport à leur gouvernement fédéral; mais, au milieu de ce peuple, on a laissé subsister des corps politiques dépendant du gouvernement national en quelques points, indépendants sur tous les autres; qui ont leur origine particulière, leurs doctrines propres et leurs moyens spéciaux d'agir. Confier l'exécution des lois de l'Union aux tribunaux institués par ces corps politiques, c'était livrer la nation à des juges étrangers.

Bien plus, chaque État n'est pas seulement un étranger par rapport à l'Union, c'est encore un adversaire de tous les jours, puisque la souveraineté de l'Union ne saurait perdre qu'au profit de celle des États.

En faisant appliquer les lois de l'Union par les tribunaux des États particuliers, on livrait donc la nation, non seulement à des juges étrangers, mais encore à des juges partiaux.

D'ailleurs ce n'était pas leur caractère seul qui rendait les tribunaux des États incapables de servir dans un but national; c'était surtout leur nombre.

Au moment où la constitution fédérale a été formée, il se trouvait déjà aux États-Unis treize cours de justice jugeant sans appel. On en compte vingt-quatre aujourd'hui. Comment admettre qu'un État puisse subsister, lorsque ses lois fondamentales peuvent être interprétées et appliquées de vingt-quatre manières différentes à la fois! Un pareil système est aussi contraire à la raison qu'aux leçons de l'expérience.

Les législateurs de l'Amérique convinrent donc de créer un pouvoir judiciaire fédéral, pour appliquer les lois de l'Union, et décider certaines questions d'intérêt général, qui furent définies d'avance avec soin.

Toute la puissance judiciaire de l'Union fut concentrée dans un seul tribunal, appelé la cour suprême des États-Unis. Mais pour faciliter l'expédition des affaires, on lui adjoignit des tribunaux inférieurs, chargés de juger souverainement les causes peu importantes, ou de statuer, en première instance, sur des contestations plus graves. Les membres de la cour suprême ne furent pas élus par le peuple ou la législature; le président des États-Unis dut les choisir après avoir pris l'avis du sénat.

Afin de les rendre indépendants des autres pouvoirs, on les rendit inamovibles, et l'on décida que leur traitement, une fois fixé, échapperait au contrôle de la législature[147].

Il était assez facile de proclamer en principe l'établissement d'une justice fédérale, mais les difficultés naissaient en foule dès qu'il s'agissait de fixer ses attributions.

MANIÈRE DE FIXER LA COMPÉTENCE DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX.

Difficulté de fixer la compétence des divers tribunaux dans les confédérations. — Les tribunaux de l'Union obtinrent le droit de fixer leur propre compétence. — Pourquoi cette règle attaque la portion de souveraineté que les États particuliers s'étaient réservée. — La souveraineté de ces États restreinte par les lois et par l'interprétation des lois. — Les États particuliers courent ainsi un danger plus apparent que réel.

Une première question se présentait: la constitution des États-Unis, mettant en regard deux souverainetés distinctes, représentées, quant à la justice, par deux ordres de tribunaux différents, quelque soin qu'on prît d'établir la juridiction de chacun de ces deux ordres de tribunaux, on ne pouvait empêcher qu'il n'y eût de fréquentes collisions entre eux. Or, dans ce cas, à qui devait appartenir le droit d'établir la compétence?

Chez les peuples qui ne forment qu'une seule et même société politique, lorsqu'une question de compétence s'élève entre deux tribunaux, elle est portée en général devant un troisième qui sert d'arbitre.

Ceci se fait sans peine, parce que, chez ces peuples, les questions de compétence judiciaire n'ont aucun rapport avec les questions de souveraineté nationale.

Mais, au-dessus de la cour supérieure d'un État particulier et de la cour supérieure des États-Unis, il était impossible d'établir un tribunal quelconque qui ne fût ni l'un ni l'autre.

Il fallait donc nécessairement donner à l'une des deux cours le droit de juger dans sa propre cause, et de prendre ou de retenir la connaissance de l'affaire qu'on lui contestait. On ne pouvait accorder ce privilége aux diverses cours des États; c'eût été détruire la souveraineté de l'Union en fait après l'avoir établie en droit; car l'interprétation de la constitution eût bientôt rendu aux États particuliers la portion d'indépendance que les termes de la constitution leur ôtaient.

En créant un tribunal fédéral, on avait voulu enlever aux cours des États le droit de trancher, chacun à sa manière, des questions d'intérêt national, et parvenir ainsi à former un corps de jurisprudence uniforme pour l'interprétation des lois de l'Union. Le but n'aurait point été atteint si les cours des États particuliers, tout en s'abstenant de juger les procès comme fédéraux, avaient pu les juger en prétendant qu'ils n'étaient pas fédéraux.

La cour suprême des États-Unis fut donc revêtue du droit de décider de toutes les questions de compétence[148].

Ce fut là le coup le plus dangereux porté à la souveraineté des États. Elle se trouva ainsi restreinte, non seulement par les lois, mais encore par l'interprétation des lois; par une borne connue et par une autre qui ne l'était point; par une règle fixe et par une règle arbitraire. La constitution avait posé, il est vrai, des limites précises à la souveraineté fédérale; mais chaque fois que cette souveraineté est en concurrence avec celle des États, un tribunal fédéral doit prononcer.

Du reste, les dangers dont cette manière de procéder semblait menacer la souveraineté des États, n'étaient pas aussi grands en réalité qu'ils paraissaient l'être.

Nous verrons plus loin qu'en Amérique la force réelle réside dans les gouvernements provinciaux, plus que dans le gouvernement fédéral. Les juges fédéraux sentent la faiblesse relative du pouvoir au nom duquel ils agissent, et ils sont plus près d'abandonner un droit de juridiction dans des cas où la loi le leur donne, que portés à le réclamer illégalement.

DIFFÉRENTS CAS DE JURIDICTION.

La manière et la personne, bases de la juridiction fédérale. — Procès faits à des ambassadeurs. — à l'Union. — à un État particulier. — Par qui jugés. — Procès qui naissent des lois de l'Union. — Pourquoi jugés par les tribunaux fédéraux. — Procès relatifs à l'inexécution des contrats jugés par la justice fédérale. — Conséquence de ceci.

Après avoir reconnu le moyen de fixer la compétence fédérale, les législateurs de l'Union déterminèrent les cas de juridiction sur lesquels elle devait s'exercer.

On admit qu'il y avait certains plaideurs qui ne pouvaient être jugés que par les cours fédérales, quel que fût d'ailleurs l'objet du procès.

On établit ensuite qu'il y avait certains procès qui ne pouvaient être décidés que par ces mêmes cours, quelle que fût d'ailleurs la qualité des plaideurs.

La personne et la matière devinrent donc les deux bases de la compétence fédérale.

Les ambassadeurs représentent les nations amies de l'Union; tout ce qui intéresse les ambassadeurs intéresse en quelque sorte l'Union entière. Lorsqu'un ambassadeur est partie dans un procès, le procès devient une affaire qui touche au bien-être de la nation; il est naturel que ce soit un tribunal fédéral qui prononce.

L'Union elle-même peut avoir des procès: dans ce cas, il eût été contraire à la raison, ainsi qu'à l'usage des nations, d'en appeler au jugement des tribunaux représentant une autre souveraineté que la sienne. C'est aux cours fédérales seules à prononcer.

Lorsque deux individus, appartenant à deux États différents, ont un procès, on ne peut, sans inconvénient, les faire juger par les tribunaux de l'un des deux États. Il est plus sûr de choisir un tribunal qui ne puisse exciter les soupçons d'aucune des parties, et le tribunal qui se présente tout naturellement, c'est celui de l'Union.

Lorsque les deux plaideurs sont, non plus des individus isolés, mais des États, à la même raison d'équité vient se joindre une raison politique du premier ordre. Ici la qualité des plaideurs donne une importance nationale à tous les procès; la moindre question litigieuse entre deux États intéresse la paix de l'Union tout entière[149].

Souvent la nature même des procès dut servir de règle à la compétence. C'est ainsi que toutes les questions qui se rattachent au commerce maritime durent être tranchées par les tribunaux fédéraux[150].

La raison est facile à indiquer: presque toutes ces questions rentrent dans l'appréciation du droit des gens. Sous ce rapport, elles intéressent essentiellement l'Union entière vis-à-vis des étrangers. D'ailleurs, la mer n'étant point renfermée dans une circonscription judiciaire plutôt que dans une autre, il n'y a que la justice nationale qui puisse avoir un titre à connaître des procès qui ont une origine maritime.

La constitution a renfermé dans une seule catégorie presque tous les procès qui, par leur nature, doivent ressortir des cours fédérales.

La règle qu'elle indique à cet égard est simple, mais elle comprend à elle seule un vaste système d'idées et une multitude de faits.

Les cours fédérales, dit-elle, devront juger tous les procès qui prendront naissance dans les lois des États-Unis.

Deux exemples feront parfaitement comprendre la pensée du législateur.

La constitution interdit aux États le droit de faire des lois sur la circulation de l'argent; malgré cette prohibition, un État fait une loi semblable. Les parties intéressées refusent d'obéir, attendu qu'elle est contraire à la constitution. C'est devant un tribunal fédéral qu'il faut aller, parce que le moyen d'attaque est pris dans les lois des États-Unis.

Le congrès établit un droit d'importation. Des difficultés s'élèvent sur la perception de ce droit. C'est encore devant les tribunaux fédéraux qu'il faut se présenter, parce que la cause du procès est dans l'interprétation d'une loi des États-Unis.

Cette règle est parfaitement d'accord avec les bases adoptées pour la constitution fédérale.

L'Union, telle qu'on l'a constituée en 1789, n'a, il est vrai, qu'une souveraineté restreinte, mais on a voulu que dans ce cercle elle ne formât qu'un seul et même peuple[151]. Dans ce cercle, elle est souveraine. Ce point posé et admis, tout le reste devient facile; car si vous reconnaissez que les États-Unis, dans les limites posées par leur constitution, ne forment qu'un peuple, il faut bien leur accorder les droits qui appartiennent à tous les peuples.

Or, depuis l'origine des sociétés, on est d'accord sur ce point: que chaque peuple a le droit de faire juger par ses tribunaux toutes les questions qui se rapportent à l'exécution de ses propres lois. Mais on répond: L'Union est dans cette position singulière qu'elle ne forme un peuple que relativement à certains objets; pour tous les autres elle n'est rien. Qu'en résulte-t-il? C'est que, du moins pour toutes les lois qui se rapportent à ces objets, elle a les droits qu'on accorderait à une souveraineté complète. Le point réel de la difficulté est de savoir quels sont ces objets. Ce point tranché (et nous avons vu plus haut, en traitant de la compétence, comment il l'avait été), il n'y a plus, à vrai dire, de questions; car une fois qu'on a établi qu'un procès était fédéral, c'est-à-dire rentrait dans la part de souveraineté réservée à l'Union par la constitution, il s'ensuivait naturellement qu'un tribunal fédéral devait seul prononcer.

Toutes les fois donc qu'on veut attaquer les lois des États-Unis, ou les invoquer pour se défendre, c'est aux tribunaux fédéraux qu'il faut s'adresser.

Ainsi, la juridiction des tribunaux de l'Union s'étend ou se resserre suivant que la souveraineté de l'Union se resserre ou s'étend elle-même.

Nous avons vu que le but principal des législateurs de 1789 avait été de diviser la souveraineté en deux parts distinctes. Dans l'une, ils placèrent la direction de tous les intérêts généraux de l'Union, dans l'autre, la direction de tous les intérêts spéciaux à quelques unes de ses parties.

Leur principal soin fut d'armer le gouvernement fédéral d'assez de pouvoirs pour qu'il pût, dans sa sphère, se défendre contre les empiétements des États particuliers.

Quant à ceux-ci, on adopta comme principe général de les laisser libres dans la leur. Le gouvernement central ne peut ni les diriger, ni même y inspecter leur conduite.

J'ai indiqué au chapitre de la division des pouvoirs que ce dernier principe n'avait pas toujours été respecté. Il y a certaines lois qu'un État particulier ne peut faire, quoiqu'elles n'intéressent en apparence que lui seul.

Lorsqu'un État de l'Union rend une loi de cette nature, les citoyens qui sont lésés par l'exécution de cette loi peuvent en appeler aux cours fédérales.

Ainsi, la juridiction des cours fédérales s'étend non seulement à tous les procès qui prennent leur source dans les lois de l'Union, mais encore à tous ceux qui naissent dans les lois que les États particuliers ont faites contrairement à la constitution.

On interdit aux États de promulguer des lois rétroactives en matière criminelle; l'homme qui est condamné en vertu d'une loi de cette espèce peut en appeler à la justice fédérale.

La constitution a également interdit aux États de faire des lois qui puissent détruire ou altérer les droits acquis en vertu d'un contrat (impairing the obligations of contracts)[152].

Du moment où un particulier croit voir qu'une loi de son État blesse un droit de cette espèce, il peut refuser d'obéir, et en appeler à la justice fédérale[153].

Cette disposition me paraît attaquer plus profondément que tout le reste la souveraineté des États.

Les droits accordés au gouvernement fédéral, dans des buts évidemment nationaux, sont définis et faciles à comprendre. Ceux que lui concède indirectement l'article que je viens de citer ne tombent pas facilement sous le sens, et leurs limites ne sont pas nettement tracées. Il y a en effet une multitude de lois politiques qui réagissent sur l'existence des contrats, et qui pourraient ainsi fournir matière à un empiétement du pouvoir central.

MANIÈRE DE PROCÉDER DES TRIBUNAUX FÉDÉRAUX.

Faiblesse naturelle de la justice dans les confédérations. — Efforts que doivent faire les législateurs pour ne placer, autant que possible, que des individus isolés, et non des États, en face des tribunaux fédéraux. — Comment les Américains y sont parvenus. — Action directe des tribunaux fédéraux sur les simples particuliers. — Attaque indirecte contre les États qui violent les lois de l'Union. — L'arrêt de la justice fédérale ne détruit pas la loi provinciale, il l'énerve.

J'ai fait connaître quels étaient les droits des cours fédérales; il n'importe pas moins de savoir comment elles les exercent.

La force irrésistible de la justice, dans les pays où la souveraineté n'est point partagée, vient de ce que les tribunaux, dans ces pays, représentent la nation tout entière en lutte avec le seul individu que l'arrêt a frappé. À l'idée du droit se joint l'idée de la force qui appuie le droit.

Mais dans les pays où la souveraineté est divisée, il n'en est pas toujours ainsi. La justice y trouve le plus souvent en face d'elle, non un individu isolé, mais une fraction de la nation. Sa puissance morale et sa force matérielle en deviennent moins grandes.

Dans les États fédéraux, la justice est donc naturellement plus faible et le justiciable plus fort.

Le législateur, dans les confédérations, doit travailler sans cesse à donner aux tribunaux une place analogue à celle qu'ils occupent chez les peuples qui n'ont pas partagé la souveraineté; en d'autres termes, ses plus constants efforts doivent tendre à ce que la justice fédérale représente la nation, et le justiciable un intérêt particulier.

Un gouvernement, de quelque nature qu'il soit, a besoin d'agir sur les gouvernés, pour les forcer à lui rendre ce qui lui est dû; il a besoin d'agir contre eux pour se défendre de leurs attaques.

Quant à l'action directe du gouvernement sur les gouvernés, pour les forcer d'obéir aux lois, la constitution des États-Unis fit en sorte (et ce fut là son chef-d'œuvre) que les cours fédérales, agissant au nom de ces lois, n'eussent jamais affaire qu'à des individus. En effet, comme on avait déclaré que la confédération ne formait qu'un seul et même peuple dans le cercle tracé par la constitution, il en résultait que le gouvernement créé par cette constitution et agissant dans ses limites, était revêtu de tous les droits d'un gouvernement national, dont le principal est de faire parvenir ses injonctions sans intermédiaire jusqu'au simple citoyen. Lors donc que l'Union ordonna la levée d'un impôt, par exemple, ce ne fut point aux États qu'elle dut s'adresser pour le percevoir, mais à chaque citoyen américain, suivant sa cote. La justice fédérale, à son tour, chargée d'assurer l'exécution de cette loi de l'Union, eut à condamner, non l'État récalcitrant, mais le contribuable. Comme la justice des autres peuples, elle ne trouva vis-à-vis d'elle qu'un individu.

Remarquez qu'ici l'Union a choisi elle-même son adversaire. Elle l'a choisi faible; il est tout naturel qu'il succombe.

Mais quand l'Union, au lieu d'attaquer, en est réduite elle-même à se défendre, la difficulté augmente. La constitution reconnaît aux États le pouvoir de faire des lois. Ces lois peuvent violer les droits de l'Union. Ici, nécessairement, on se trouve en lutte avec la souveraineté de l'État qui a fait la loi. Il ne reste plus qu'à choisir, parmi les moyens d'action, le moins dangereux. Ce moyen était indiqué d'avance par les principes généraux que j'ai précédemment énoncés[154].

On conçoit que dans le cas que je viens de supposer, l'Union aurait pu citer l'État devant un tribunal fédéral, qui eût déclaré la loi nulle; c'eût été suivre la marche la plus naturelle des idées. Mais, de cette manière, la justice fédérale se serait trouvée directement en face d'un État, ce qu'on voulait, autant que possible, éviter.

Les Américains ont pensé qu'il était presque impossible qu'une loi nouvelle ne lésât pas dans son exécution quelque intérêt particulier.

C'est sur cet intérêt particulier que les auteurs de la constitution fédérale se reposent pour attaquer la mesure législative dont l'Union peut avoir à se plaindre. C'est à lui qu'ils offrent un abri.

Un État vend des terres à une compagnie; un an après, une nouvelle loi dispose autrement des mêmes terres, et viole ainsi cette partie de la constitution qui défend de changer les droits acquis par un contrat. Lorsque celui qui a acheté en vertu de la nouvelle loi se présente pour entrer en possession, le possesseur, qui tient ses droits de l'ancienne, l'actionne devant les tribunaux de l'Union, et fait déclarer son titre nul[155]. Ainsi, en réalité, la justice fédérale se trouve aux prises avec la souveraineté de l'État; mais elle ne l'attaque qu'indirectement et sur une application de détail. Elle frappe ainsi la loi dans ses conséquences, non dans son principe; elle ne la détruit pas, elle l'énerve.

Restait enfin une dernière hypothèse:

Chaque État formait une corporation qui avait une existence et des droits civils à part; conséquemment, il pouvait actionner ou être actionné devant les tribunaux. Un État pouvait, par exemple, poursuivre en justice un autre État.

Dans ce cas, il ne s'agissait plus pour l'Union d'attaquer une loi provinciale, mais de juger un procès dans lequel un État était partie. C'était un procès comme un autre; la qualité seule des plaideurs était différente. Ici le danger signalé au commencement de ce chapitre existe encore; mais cette fois on ne saurait l'éviter; il est inhérent à l'essence même des constitutions fédérales, dont le résultat sera toujours de créer au sein de la nation des particuliers assez puissants pour que la justice s'exerce contre eux avec peine.

RANG ÉLEVÉ QU'OCCUPE LA COUR SUPRÊME PARMI LES GRANDS POUVOIRS DE L'ÉTAT.

Aucun peuple n'a constitué un aussi grand pouvoir judiciaire que les Américains. — Étendue de ses attributions. — Son influence politique. — La paix et l'existence même de l'Union dépendent de la sagesse des sept juges fédéraux.

Quand, après avoir examiné en détail l'organisation de la cour suprême, on arrive à considérer dans leur ensemble les attributions qui lui ont été données, on découvre sans peine que jamais un plus immense pouvoir judiciaire n'a été constitué chez aucun peuple.

La cour suprême est placée plus haut qu'aucun tribunal connu, et par la nature de ses droits et par l'espèce de ses justiciables.

Chez toutes les nations policées de l'Europe, le gouvernement a toujours montré une grande répugnance à laisser la justice ordinaire trancher des questions qui l'intéressaient lui-même. Cette répugnance est naturellement plus grande lorsque le gouvernement est plus absolu. À mesure, au contraire, que la liberté augmente, le cercle des attributions des tribunaux va toujours en s'élargissant; mais aucune des nations européennes n'a encore pensé que toute question judiciaire, quelle qu'en fût l'origine, pût être abandonnée aux juges du droit commun.

En Amérique, on a mis cette théorie en pratique. La cour suprême des États-Unis est le seul et unique tribunal de la nation.

Elle est chargée de l'interprétation des lois et de celle des traités; les questions relatives au commerce maritime, et toutes celles en général qui se rattachent au droit des gens, sont de sa compétence exclusive. On peut même dire que ses attributions sont presque entièrement politiques, quoique sa constitution soit entièrement judiciaire. Son unique but est de faire exécuter les lois de l'Union, et l'Union ne règle que les rapports du gouvernement avec les gouvernés, et de la nation avec les étrangers; les rapports des citoyens entre eux sont presque tous régis par la souveraineté des États.

À cette première cause d'importance, il faut en ajouter une autre plus grande encore. Chez les nations de l'Europe, les tribunaux n'ont que des particuliers pour justiciables; mais on peut dire que la cour suprême des États-Unis fait comparaître des souverains à sa barre. Lorsque l'huissier, s'avançant sur les degrés du tribunal, vient à prononcer ce peu de mots: «L'État de New-York contre celui de l'Ohio,» on sent qu'on n'est point là dans l'enceinte d'une cour de justice ordinaire. Et quand on songe que l'un de ces plaideurs représente un million d'hommes, et l'autre deux millions, on s'étonne de la responsabilité qui pèse sur les sept juges dont l'arrêt va réjouir ou attrister un si grand nombre de leurs concitoyens.

Dans les mains des sept juges fédéraux reposent incessamment la paix, la prospérité, l'existence même de l'Union. Sans eux, la constitution est une œuvre morte; c'est à eux qu'en appelle le pouvoir exécutif pour résister aux empiétements du corps législatif; la législature, pour se défendre des entreprises du pouvoir exécutif; l'Union, pour se faire obéir des États; les États, pour repousser les prétentions exagérées de l'Union; l'intérêt public contre l'intérêt privé; l'esprit de conservation contre l'instabilité démocratique. Leur pouvoir est immense; mais c'est un pouvoir d'opinion. Ils sont tout-puissants tant que le peuple consent à obéir à la loi; ils ne peuvent rien dès qu'il la méprise. Or, la puissance d'opinion est celle dont il est le plus difficile de faire usage, parce qu'il est impossible de dire exactement où sont ses limites. Il est souvent aussi dangereux de rester en deçà que de les dépasser.

Les juges fédéraux ne doivent donc pas seulement être de bons citoyens, des hommes instruits et probes, qualités nécessaires à tous magistrats, il faut encore trouver en eux des hommes d'État; il faut qu'ils sachent discerner l'esprit de leur temps, affronter les obstacles qu'on peut vaincre, et se détourner du courant lorsque le flot menace d'emporter avec eux-mêmes la souveraineté de l'Union et l'obéissance due à ses lois.

Le président peut faillir sans que l'État souffre, parce que le président n'a qu'un pouvoir borné. Le congrès peut errer sans que l'Union périsse, parce qu'au-dessus du congrès réside le corps électoral qui peut en changer l'esprit en changeant ses membres.

Mais si la cour suprême venait jamais à être composée d'hommes imprudents ou corrompus, la confédération aurait à craindre l'anarchie ou la guerre civile.

Du reste, qu'on ne s'y trompe point, la cause originaire du danger n'est point dans la constitution du tribunal, mais dans la nature même des gouvernements fédéraux. Nous avons vu que nulle part il n'est plus nécessaire de constituer fortement le pouvoir judiciaire que chez les peuples confédérés, parce que nulle part les existences individuelles, qui peuvent lutter contre le corps social, ne sont plus grandes et mieux en état de résister à l'emploi de la force matérielle du gouvernement.

Or, plus il est nécessaire qu'un pouvoir soit fort, plus il faut lui donner d'étendue et d'indépendance. Plus un pouvoir est étendu et indépendant, et plus l'abus qu'on en peut faire est dangereux. L'origine du mal n'est donc point dans la constitution de ce pouvoir, mais dans la constitution même de l'État qui nécessite l'existence d'un pareil pouvoir.

EN QUOI LA CONSTITUTION FÉDÉRALE EST SUPÉRIEURE À LA CONSTITUTION DES ÉTATS.

Comment on peut comparer la constitution de l'Union à celle des États particuliers. — On doit particulièrement attribuer à la sagesse des législateurs fédéraux la supériorité de la constitution de l'Union. — La législature de l'Union moins dépendante du peuple que celle des États. — Le pouvoir exécutif plus libre dans sa sphère. — Le pouvoir judiciaire moins assujetti aux volontés de la majorité. — Conséquences pratiques de ceci. — Les législateurs fédéraux ont atténué les dangers inhérents au gouvernement de la démocratie; les législateurs des États ont accru ces dangers.

La constitution fédérale diffère essentiellement de la constitution des États par le but qu'elle se propose, mais elle s'en rapproche beaucoup quant aux moyens d'atteindre ce but. L'objet du gouvernement est différent, mais les formes du gouvernement sont les mêmes. Sous ce point de vue spécial, on peut utilement les comparer.

Je pense que la constitution fédérale est supérieure à toutes les constitutions d'État. Cette supériorité tient à plusieurs causes.

La constitution actuelle de l'Union n'a été formée que postérieurement à celles de la plupart des États; on a donc pu profiter de l'expérience acquise.

On se convaincra toutefois que cette cause n'est que secondaire, si l'on songe que, depuis l'établissement de la constitution fédérale, la confédération américaine s'est accrue de onze nouveaux États, et que ceux-ci ont presque toujours exagéré plutôt qu'atténué les défauts existants dans les constitutions de leurs devanciers.

La grande cause de la supériorité de la constitution fédérale est dans le caractère même des législateurs.

À l'époque où elle fut formée, la ruine de la confédération paraissait imminente; elle était pour ainsi dire présente à tous les yeux. Dans cette extrémité le peuple choisit, non pas peut-être les hommes qu'il aimait le mieux, mais ceux qu'il estimait le plus.

J'ai déjà fait observer plus haut que les législateurs de l'Union avaient presque tous été remarquables par leurs lumières, plus remarquables encore par leur patriotisme.

Ils s'étaient tous élevés au milieu d'une crise sociale, pendant laquelle l'esprit de liberté avait eu continuellement à lutter contre une autorité forte et dominatrice. La lutte terminée, et tandis que, suivant l'usage, les passions excitées de la foule s'attachaient encore à combattre des dangers qui depuis long-temps n'existaient plus, eux s'étaient arrêtés; ils avaient jeté un regard plus tranquille et plus pénétrant sur leur patrie; ils avaient vu qu'une révolution définitive était accomplie, et que désormais les périls qui menaçaient le peuple ne pouvaient naître que des abus de la liberté. Ce qu'ils pensaient, ils eurent le courage de le dire, parce qu'ils sentaient au fond de leur cœur un amour sincère et ardent pour cette même liberté; ils osèrent parler de la restreindre, parce qu'ils étaient sûrs de ne pas vouloir la détruire[156].

La plupart des constitutions d'État ne donnent au mandat de la chambre des représentants qu'un an de durée, et deux à celui du sénat. De telle sorte que les membres du corps législatif sont liés sans cesse, et de la manière la plus étroite, aux moindres désirs de leurs constituants.

Les législateurs de l'Union pensèrent que cette extrême dépendance de la législature dénaturait les principaux effets du système représentatif, en plaçant dans le peuple lui-même non seulement l'origine des pouvoirs, mais encore le gouvernement.

Ils accrurent la durée du mandat électoral pour laisser au député un plus grand emploi de son libre arbitre.

La constitution fédérale, comme les différentes constitutions d'États, divisa le corps législatif en deux branches.

Mais, dans les États, on composa ces deux parties de la législature des mêmes éléments et suivant le même mode d'élection. Il en résulta que les passions et les volontés de la majorité se firent jour avec la même facilité, et trouvèrent aussi rapidement un organe et un instrument dans l'une que dans l'autre chambre. Ce qui donna un caractère violent et précipité à la formation des lois.

La constitution fédérale fit aussi sortir les deux chambres des votes du peuple; mais elle varia les conditions d'éligibilité et le mode de l'élection; afin que si, comme chez certaines nations, l'une des deux branches de la législature ne représentait pas des intérêts différents de l'autre, elle représentât au moins une sagesse supérieure.

Il fallut avoir atteint un âge mûr pour être sénateur, et ce fut une assemblée déjà choisie elle-même et peu nombreuse qui fut chargée d'élire.

Les démocraties sont naturellement portées à concentrer toute la force sociale dans les mains du corps législatif. Celui-ci étant le pouvoir qui émane le plus directement du peuple, est aussi celui qui participe le plus de sa toute-puissance.

On remarque donc en lui une tendance habituelle qui le porte à réunir toute espèce d'autorité dans son sein.

Cette concentration des pouvoirs, en même temps qu'elle nuit singulièrement à la bonne conduite des affaires, fonde le despotisme de la majorité.

Les législateurs des États se sont fréquemment abandonnés à ces instincts de la démocratie; ceux de l'Union ont toujours courageusement lutté contre eux.

Dans les États, le pouvoir exécutif est remis aux mains d'un magistrat placé en apparence à côté de la législature, mais qui, en réalité, n'est qu'un agent aveugle et un instrument passif de ses volontés. Où puiserait-il sa force? Dans la durée des fonctions? Il n'est en général nommé que pour une année. Dans ses prérogatives? Il n'en a point pour ainsi dire. La législature peut le réduire à l'impuissance, en chargeant de l'exécution de ses lois des commissions spéciales prises dans son sein. Si elle le voulait, elle pourrait en quelque sorte l'annuler en lui retranchant son traitement.

La constitution fédérale a concentré tous les droits du pouvoir exécutif, comme toute sa responsabilité, sur un seul homme. Elle a donné au président quatre ans d'existence; elle lui a assuré, pendant toute la durée de sa magistrature, la jouissance de son traitement; elle lui a composé une clientèle, et l'a armé d'un véto suspensif. En un mot, après avoir soigneusement tracé la sphère du pouvoir exécutif, elle a cherché à lui donner autant que possible, dans cette sphère, une position forte et libre.

Le pouvoir judiciaire est de tous les pouvoirs celui qui, dans les constitutions d'État, est resté le moins dépendant de la puissance législative.

Toutefois, dans tous les États, la législature est demeurée maîtresse de fixer les émoluments des juges, ce qui soumet nécessairement ces derniers à son influence immédiate.

Dans certains États, les juges ne sont nommés que pour un temps, ce qui leur ôte encore une grande partie de leur force et de leur liberté.

Dans d'autres, on voit les pouvoirs législatifs et judiciaires entièrement confondus. Le sénat de New-York, par exemple, forme pour certains procès le tribunal supérieur de l'État.

La constitution fédérale a pris soin, au contraire, de séparer le pouvoir judiciaire de tous les autres. Elle a de plus rendu les juges indépendants, en déclarant leur traitement fixe et leurs fonctions irrévocables.

Les conséquences pratiques de ces différences sont faciles à apercevoir. Il est évident, pour tout observateur attentif, que les affaires de l'Union sont infiniment mieux conduites que les affaires particulières d'aucun État.

Le gouvernement fédéral est plus juste et plus modéré dans sa marche que celui des États. Il y a plus de sagesse dans ses vues, plus de durée et de combinaison savante dans ses projets, plus d'habileté, de suite et de fermeté dans l'exécution de ses mesures.

Peu de mots suffisent pour résumer ce chapitre.

Deux dangers principaux menacent l'existence des démocraties:

L'asservissement complet du pouvoir législatif aux volontés du corps électoral.

La concentration, dans le pouvoir législatif, de tous les autres pouvoirs du gouvernement.

Les législateurs des États ont favorisé le développement de ces dangers. Les législateurs de l'Union ont fait ce qu'ils ont pu pour les rendre moins redoutables.

CE QUI DISTINGUE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE DES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE DE TOUTES LES AUTRES CONSTITUTIONS FÉDÉRALES.

La confédération américaine ressemble en apparence à toutes les autres confédérations. — Cependant ses effets sont différents. — D'où vient cela? — En quoi cette confédération s'éloigne de toutes les autres. — Le gouvernement américain n'est point un gouvernement fédéral, mais un gouvernement national incomplet.

Les États-Unis d'Amérique n'ont pas donné le premier et unique exemple d'une confédération. Sans parler de l'antiquité, l'Europe moderne en a fourni plusieurs. La Suisse, l'Empire germanique, la république des Pays-Bas, ont été ou sont encore des confédérations.

Quand on étudie les constitutions de ces différents pays, on remarque avec surprise que les pouvoirs conférés par elles au gouvernement fédéral sont à peu près les mêmes que ceux accordés par la constitution américaine au gouvernement des États-Unis. Comme cette dernière, elle donne à la puissance centrale le droit de faire la paix et la guerre, le droit de lever les hommes et l'argent, de pourvoir aux besoins généraux et de régler les intérêts communs de la nation.

Cependant le gouvernement fédéral, chez ces différents peuples, est presque toujours resté débile et impuissant, tandis que celui de l'Union conduit les affaires avec vigueur et facilité.

Il y a plus, la première Union américaine n'a pas pu subsister, à cause de l'excessive faiblesse de son gouvernement, et pourtant ce gouvernement si faible avait reçu des droits aussi étendus que le gouvernement fédéral de nos jours. On peut même dire qu'à certains égards ses priviléges étaient plus grands.

Il se trouve donc dans la constitution actuelle des États-Unis quelques principes nouveaux qui ne frappent point d'abord, mais dont l'influence se fait profondément sentir.

Cette constitution, qu'à la première vue on est tenté de confondre avec les constitutions fédérales qui l'ont précédée, repose en effet sur une théorie entièrement nouvelle, et qui doit marquer comme une grande découverte dans la science politique de nos jours.

Dans toutes les confédérations qui ont précédé la confédération américaine de 1789, les peuples qui s'alliaient dans un but commun consentaient à obéir aux injonctions d'un gouvernement fédéral; mais ils gardaient le droit d'ordonner et de surveiller chez eux l'exécution des lois de l'Union.

Les États américains qui s'unirent en 1789 ont non seulement consenti à ce que le gouvernement fédéral leur dictât des lois, mais encore à ce qu'il fît exécuter lui-même ses lois.

Dans les deux cas le droit est le même, l'exercice seul du droit est différent. Mais cette seule différence produit d'immenses résultats.

Dans toutes les confédérations qui ont précédé l'Union américaine de nos jours, le gouvernement fédéral, afin de pourvoir à ses besoins, s'adressait aux gouvernements particuliers. Dans le cas où la mesure prescrite déplaisait à l'un d'eux, ce dernier pouvait toujours se soustraire à la nécessité d'obéir. S'il était fort, il en appelait aux armes; s'il était faible, il tolérait la résistance aux lois de l'Union devenues les siennes, prétextait l'impuissance, et recourait à la force d'inertie.

Aussi a-t-on constamment vu arriver l'une de ces deux choses: le plus puissant des peuples unis, prenant en main les droits de l'autorité fédérale, a dominé tous les autres en son nom[157]; ou le gouvernement fédéral est resté abandonné à ses propres forces, et alors l'anarchie s'est établie parmi les confédérés, et l'Union est tombée dans l'impuissance d'agir[158].

En Amérique, l'Union a pour gouvernés, non des États, mais de simples citoyens. Quand elle veut lever une taxe, elle ne s'adresse pas au gouvernement du Massachusetts, mais à chaque habitant du Massachusetts. Les anciens gouvernements fédéraux avaient en face d'eux des peuples, celui de l'Union a des individus. Il n'emprunte point sa force, mais il la puise en lui-même. Il a ses administrateurs à lui, ses tribunaux, ses officiers de justice et son armée.

Sans doute l'esprit national, les passions collectives, les préjugés provinciaux de chaque État, tendent encore singulièrement à diminuer l'étendue du pouvoir fédéral ainsi constitué, et à créer des centres de résistance à ses volontés; restreint dans sa souveraineté, il ne saurait être aussi fort que celui qui la possède tout entière; mais c'est là un mal inhérent au système fédératif.

En Amérique, chaque État a beaucoup moins d'occasions et de tentations de résister; et si la pensée lui en vient, il ne peut la mettre à exécution qu'en violant ouvertement les lois de l'Union, en interrompant le cours ordinaire de la justice, en levant l'étendard de la révolte; il lui faut, en un mot, prendre tout d'un coup un parti extrême, ce que les hommes hésitent long-temps à faire.

Dans les anciennes confédérations, les droits accordés à l'Union étaient pour elle des causes de guerres et non de puissance, puisque ces droits multipliaient ses exigences, sans augmenter ses moyens de se faire obéir. Aussi a-t-on presque toujours vu la faiblesse réelle des gouvernements fédéraux croître en raison directe de leur pouvoir nominal.

Il n'en est pas ainsi dans l'Union américaine; comme la plupart des gouvernements ordinaires, le gouvernement fédéral peut faire tout ce qu'on lui donne le droit d'exécuter.

L'esprit humain invente plus facilement les choses que les mots: de là vient l'usage de tant de termes impropres et d'expressions incomplètes.

Plusieurs nations forment une ligue permanente et établissent une autorité suprême, qui, sans avoir action sur les simples citoyens, comme pourrait le faire un gouvernement national, a cependant action sur chacun des peuples confédérés, pris en corps.

Ce gouvernement, si différent de tous les autres, reçoit le nom de fédéral.

On découvre ensuite une forme de société dans laquelle plusieurs peuples se fondent réellement en un seul quant à certains intérêts communs, et restent séparés et seulement confédérés pour tous les autres.

Ici le pouvoir central agit sans intermédiaire sur les gouvernés, les administre et les juge lui-même, comme le font les gouvernements nationaux, mais il n'agit ainsi que dans un cercle restreint. Évidemment ce n'est plus là un gouvernement fédéral, c'est un gouvernement national incomplet. Ainsi on a trouvé une forme de gouvernement qui n'était précisément ni nationale ni fédérale; mais on s'est arrêté là, et le mot nouveau qui doit exprimer la chose nouvelle n'existe point encore.

C'est pour n'avoir pas connu cette nouvelle espèce de confédération, que toutes les Unions sont arrivées à la guerre civile, à l'asservissement, ou à l'inertie. Les peuples qui les composaient ont tous manqué de lumières pour voir le remède à leurs maux, ou de courage pour l'appliquer.

La première Union américaine était aussi tombée dans les mêmes défauts.

Mais en Amérique, les États confédérés, avant d'arriver à l'indépendance, avaient long-temps fait partie du même empire; ils n'avaient donc point encore contracté l'habitude de se gouverner complétement eux-mêmes, et les préjugés nationaux n'avaient pu jeter de profondes racines; plus éclairés que le reste du monde, ils étaient entre eux égaux en lumières, ils ne sentaient que faiblement les passions qui, d'ordinaire, s'opposent chez les peuples à l'extension du pouvoir fédéral, et ces passions étaient combattues par les plus grands citoyens. Les Américains, en même temps qu'ils sentirent le mal, envisagèrent avec fermeté le remède. Ils corrigèrent leurs lois et sauvèrent le pays.

DES AVANTAGES DU SYSTÈME FÉDÉRATIF, EN GÉNÉRAL, ET DE SON UTILITÉ SPÉCIALE POUR L'AMÉRIQUE.

Bonheur et liberté dont jouissent les petites nations. — Puissance des grandes nations. — Les grands empires favorisent les développements de la civilisation. — Que la force est souvent pour les nations le premier élément de prospérité. — Le système fédéral a pour but d'unir les avantages que les peuples tirent de la grandeur et de la petitesse de leur territoire. — Avantages que les États-Unis retirent de ce système. — La loi se plie aux besoins des populations, et les populations ne se plient pas aux nécessités de la loi. — Activité, progrès, goût et usage de la liberté parmi les peuples américains. — L'esprit public de l'Union n'est que le résumé du patriotisme provincial. — Les choses et les idées circulent librement sur le territoire des États-Unis. — L'Union est libre et heureuse comme une petite nation, respectée comme une grande.

Chez les petites nations, l'œil de la société pénètre partout; l'esprit d'amélioration descend jusque dans les moindres détails: l'ambition du peuple étant fort tempérée par sa faiblesse, ses efforts et ses ressources se tournent presque entièrement vers son bien-être intérieur, et ne sont point sujets à se dissiper en vaine fumée de gloire. De plus, les facultés de chacun y étant généralement bornées, les désirs le sont également. La médiocrité des fortunes y rend les conditions à peu près égales; les mœurs y ont une allure simple et paisible. Ainsi, à tout prendre et en faisant état des divers degrés de moralité et de lumière, on rencontre ordinairement chez les petites nations plus d'aisance, de population et de tranquillité que chez les grandes.

Lorsque la tyrannie vient à s'établir dans le sein d'une petite nation, elle y est plus incommode que partout ailleurs, parce qu'agissant dans un cercle plus restreint, elle s'étend à tout dans ce cercle. Ne pouvant se prendre à quelque grand objet, elle s'occupe d'une multitude de petits; elle se montre à la fois violente et tracassière. Du monde politique, qui est, à proprement parler, son domaine, elle pénètre dans la vie privée. Après les actions, elle aspire à régenter les goûts; après l'État, elle veut gouverner les familles. Mais cela arrive rarement; la liberté forme, à vrai dire, la condition naturelle des petites sociétés. Le gouvernement y offre trop peu d'appât à l'ambition, les ressources des particuliers y sont trop bornées, pour que le souverain pouvoir s'y concentre aisément dans les mains d'un seul. Le cas arrivant, il n'est pas difficile aux gouvernés de s'unir, et, par un effort commun, de renverser en même temps le tyran et la tyrannie.

Les petites nations ont donc été de tout temps le berceau de la liberté politique. Il est arrivé que la plupart d'entre elles ont perdu cette liberté en grandissant; ce qui fait bien voir qu'elle tenait à la petitesse du peuple et non au peuple lui-même.

L'histoire du monde ne fournit pas d'exemple d'une grande nation qui soit restée long-temps en république[159], ce qui a fait dire que la chose était impraticable. Pour moi, je pense qu'il est bien imprudent à l'homme de vouloir borner le possible, et juger l'avenir, lui auquel le réel et le présent échappent tous les jours, et qui se trouve sans cesse surpris à l'improviste dans les choses qu'il connaît le mieux. Ce qu'on peut dire avec certitude, c'est que l'existence d'une grande république sera toujours infiniment plus exposée que celle d'une petite.

Toutes les passions fatales aux républiques grandissent avec l'étendue du territoire, tandis que les vertus qui leur servent d'appui ne s'accroissent point suivant la même mesure.

L'ambition des particuliers augmente avec la puissance de l'État; la force des partis, avec l'importance du but qu'ils se proposent; mais l'amour de la patrie, qui doit lutter contre ces passions destructives, n'est pas plus fort dans une vaste république que dans une petite. Il serait même facile de prouver qu'il y est moins développé et moins puissant. Les grandes richesses et les profondes misères, les métropoles, la dépravation des mœurs, l'égoïsme individuel, la complication des intérêts, sont autant de périls qui naissent presque toujours de la grandeur de l'État. Plusieurs de ces choses ne nuisent point à l'existence d'une monarchie, quelques unes même peuvent concourir à sa durée. D'ailleurs, dans les monarchies, le gouvernement a une force qui lui est propre; il se sert du peuple et ne dépend pas de lui; plus le peuple est grand, plus le prince est fort; mais le gouvernement républicain ne peut opposer à ces dangers que l'appui de la majorité. Or, cet élément de force n'est pas plus puissant, proportion gardée, dans une vaste république que dans une petite. Ainsi, tandis que les moyens d'attaque augmentent sans cesse de nombre et de pouvoir, la force de résistance reste la même. On peut même dire qu'elle diminue, car plus le peuple est nombreux et plus la nature des esprits et des intérêts se diversifie, plus par conséquent il est difficile de former une majorité compacte.

On a pu remarquer d'ailleurs que les passions humaines acquéraient de l'intensité, non seulement par la grandeur du but qu'elles veulent atteindre, mais aussi par la multitude d'individus qui les ressentent en même temps. Il n'est personne qui ne se soit trouvé plus ému au milieu d'une foule agitée qui partageait son émotion, que s'il eût été seul à l'éprouver. Dans une grande république, les passions politiques deviennent irrésistibles, non seulement parce que l'objet qu'elles poursuivent est immense, mais encore parce que des millions d'hommes les ressentent de la même manière et dans le même moment.

Il est donc permis de dire d'une manière générale que rien n'est si contraire au bien-être et à la liberté des hommes que les grands empires.

Les grands États ont cependant des avantages qui leur sont particuliers et qu'il faut reconnaître.

De même que le désir du pouvoir y est plus ardent qu'ailleurs parmi les hommes vulgaires, l'amour de la gloire y est aussi plus développé chez certaines âmes qui trouvent dans les applaudissements d'un grand peuple un objet digne de leurs efforts et propre à les élever en quelque sorte au-dessus d'elles-mêmes. La pensée y reçoit en toute chose une impulsion plus rapide et plus puissante, les idées y circulent plus librement, les métropoles y sont comme de vastes centres intellectuels où viennent resplendir et se combiner tous les rayons de l'esprit humain: ce fait nous explique pourquoi les grandes nations font faire aux lumières et à la cause générale de la civilisation des progrès plus rapides que les petits. Il faut ajouter que les découvertes importantes exigent souvent un développement de force nationale dont le gouvernement d'un petit peuple est incapable; chez les grandes nations, le gouvernement a plus d'idées générales, il se dégage plus complétement de la routine des antécédents et de l'égoïsme des localités. Il y a plus de génie dans ses conceptions, plus de hardiesse dans ses allures.

Le bien-être intérieur est plus complet et plus répandu chez les petites nations, tant qu'elles se maintiennent en paix; mais l'état de guerre leur est plus nuisible qu'aux grandes. Chez celles-ci l'éloignement des frontières permet quelquefois à la masse du peuple de rester pendant des siècles éloignée du danger. Pour elle, la guerre est plutôt une cause de malaise que de ruine.

Il se présente d'ailleurs, en cette matière comme en beaucoup d'autres, une considération qui domine tout le reste: c'est celle de la nécessité.

S'il n'y avait que de petites nations et point de grandes, l'humanité serait à coup sûr plus libre et plus heureuse; mais on ne peut faire qu'il n'y ait pas de grandes nations.

Ceci introduit dans le monde un nouvel élément de prospérité nationale, qui est la force. Qu'importe qu'un peuple présente l'image de l'aisance et de la liberté, s'il se voit exposé chaque jour à être ravagé ou conquis? qu'importe qu'il soit manufacturier et commerçant, si un autre domine les mers et fait la loi sur tous les marchés? Les petites nations sont souvent misérables, non point parce qu'elles sont petites, mais parce qu'elles sont faibles; les grandes prospèrent, non point parce qu'elles sont grandes, mais parce qu'elles sont fortes. La force est donc souvent pour les nations une des premières conditions du bonheur et même de l'existence. De là vient qu'à moins de circonstances particulières, les petits peuples finissent toujours par être réunis violemment aux grands ou par s'y réunir d'eux-mêmes. Je ne sache pas de condition plus déplorable que celle d'un peuple qui ne peut se défendre ni se suffire.

C'est pour unir les avantages divers qui résultent de la grandeur et de la petitesse des nations que le système fédératif a été créé.

Il suffit de jeter un regard sur les États-Unis d'Amérique pour apercevoir tous les biens qui découlent pour eux de l'adoption de ce système.

Chez les grandes nations centralisées, le législateur est obligé de donner aux lois un caractère uniforme que ne comporte pas la diversité des lieux et des mœurs; n'étant jamais instruit des cas particuliers, il ne peut procéder que par des règles générales; les hommes sont alors obligés de se plier aux nécessités de la législation, car la législation ne sait point s'accommoder aux besoins et aux mœurs des hommes; ce qui est une grande cause de troubles et de misères.

Cet inconvénient n'existe pas dans les confédérations: le congrès règle les principaux actes de l'existence sociale; tout le détail en est abandonné aux législations provinciales.

On ne saurait se figurer à quel point cette division de la souveraineté sert au bien-être de chacun des États dont l'Union se compose. Dans ces petites sociétés que ne préoccupe point le soin de se défendre ou de s'agrandir, toute la puissance publique et toute l'énergie individuelle sont tournées du côté des améliorations intérieures. Le gouvernement central de chaque État étant placé tout à côté des gouvernés, est journellement averti des besoins qui se font sentir: aussi voit-on présenter chaque année de nouveaux plans qui, discutés dans les assemblées communales ou devant la législature de l'État, et reproduits ensuite par la presse, excitent l'intérêt universel et le zèle des citoyens. Ce besoin d'améliorer agite sans cesse les républiques américaines et ne les trouble pas; l'ambition du pouvoir y laisse la place à l'amour du bien-être, passion plus vulgaire, mais moins dangereuse. C'est une opinion généralement répandue en Amérique, que l'existence et la durée des formes républicaines dans le Nouveau-Monde dépendent de l'existence et de la durée du système fédératif. On attribue une grande partie des misères dans lesquelles sont plongés les nouveaux États de l'Amérique du Sud à ce qu'on a voulu y établir de grandes républiques, au lieu d'y fractionner la souveraineté.